Tillsyn av markavvattnings­verksamheter

För att få dispens krävs att det finns särskilda skäl. Det finns inte preciserat vad som utgör särskilda skäl. I förarbetena till miljöbalken anges att bedömningen av vad som är särskilda skäl ska ske främst mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området, samt att det berörda området i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt.

Ett av förbudets huvudsyften, att kraftigt begränsa eller sätta stopp för utarmningen av våtmarker, ska i varje dispensprövning vägas mot de särskilda skälen. Syftet med markavvattningsförbudet är centralt vid bedömningen av vad som är särskilda skäl. Det är våtmarksbiotoper, oavsett hur låga eller höga naturvärden de har, som ska skyddas genom förbudet. Att det är låga naturvärden i en våtmark är inget särskilt skäl för att ge dispens. Men bedömningen av vad som är särskilda skäl kan påverkas av vilka naturvärden som finns i våtmarken. En dispens kan medges om området som berörs saknar betydelse från naturskyddssynpunkt. Med det menas t ex. om våtmarkens karaktär och egenskaper försvunnit eller inom snar framtid kommer att försvinna på grund av redan rådande förhållanden. Våtmarkens hydrologi ska alltså ha ändrats mot torrare förhållande, våtmarksfloran ska ha försvunnit eller vara på väg att försvinna och andra arter har etablerat sig på våtmarken. Våtmarkens utveckling ska bedömas vara irreversibel. Då kan våtmarken bedömas sakna betydelse från naturskyddsynpunkt.

I en dom från mark- och miljödomstolen i Nacka (M 4053-15) som inte fått prövningstillstånd i MÖD anges att spår av mänsklig aktivitet som äldre torvbrytning, dikning eller myrslåtter inom en våtmark som bedömts ha klass 4 i våtmarksinventeringen inte behöver innebära att våtmarken automatiskt saknar betydelse ur naturskyddssynpunkt. I samma dom anges att det inte är ett särskilt skäl att den utpekade våtmarken utgör en mindre del i ett större våtmarksområde.

En skyldighet att underhållsrensa diket finns enligt 11 kap. 17 § miljöbalken trots att det är olagligt eftersom underhållsskyldigheten gäller för alla anläggningar. Om anläggningen saknar tillstånd bör utgångspunkten vid underhållet vara det djup eller läge som fanns vid tillkomsten. Om flera rensningar har skett under årens lopp torde i stället det djup eller läge som fanns efter den senaste lagliga rensningen utgöra utgångspunkt. Tillsynsyndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om lagligförklaring av anläggningen för att den ska få rättskraft. Om anläggningen inte kan anses laglig kan fortsatta rensningar förbjudas. Naturvårdsverket bedömer således att det inte kan anses finnas en rätt att underhållsrensa ett olagligt dike. 

Den 1 juli 1986 infördes tillståndsplikt för markavvattning i naturvårdslagen (1964:822).

Vid tillsynen måste man kunna visa att man inte har grävt djupare än vad som har bestämts i tillståndet, eftersom endast det som prövats har rättskraft. En fördjupning kan anses som laglig om den inte krävde tillstånd enligt den lagstiftning som gällde när åtgärden utfördes. Verksamhetsutövaren kan ansöka om lagligförklaring för att fördjupningen ska få rättskraft. 

Artskyddsförordningen gäller på samma sätt för alla verksamheter, både för de som pågått innan förordningen infördes och för nya verksamheter. Underhåll kan kräva dispens om arter som är fridlysta påverkas, trots att anläggningarna omfattas av tillstånd. Det enda undantaget är om frågan redan är prövad i samband med tillståndsprocessen och finns med i tillståndet. Om dispens inte krävs har man rätt att underhålla sina diken, trots att det har förflutit lång tid sedan senaste rensningen och trots att ett nytt naturtillstånd har inträtt.

Låt säga vi får in ett klagomål från en allmänhet att en olaglig markavvattning skett. Denne skickar in kartor, ungefärlig tid när markavvattningen skett, samt foto från platsen. tillsynsmyndigheten ska skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Här anar TM att ett brott begåtts. Därmed utreder inte TM detta vidare för tillfället utan kastar sig på att åtalsanmäla skyndsamt. Är det rätt förfarande eller ska man utreda mer? Fältbesök innan åtalsanmälan?

Se även svar på fråga 14. En misstanke om att en överträdelse har skett ska ej förväxlas med antagande om att ett brott kan ha begåtts. Tillsynsmyndigheten bör inte göra en anmälan till polis- eller åklagarmyndighet som endast baserar sig på uppgifter i ett klagomål eller tips. Skyldighet att anmäla infinner sig när tillsynsmyndigheten själv har kunnat konstaterat att en överträdelse av en straffsanktionerad bestämmelse har skett. Tillsynsmyndigheten bör vidare vara noggrann med att dokumentera de överväganden som görs i samband med anmälan. Skyndsamhetskravet innebär inte att tillsynsmyndigheten ska anmäla det misstänkta brottet fortare än att den har kunnat konstatera att en överträdelse av en straffsanktionerad bestämmelse har skett. För att ärendet ska kunna drivas vidare och bevis kunna uppvisas är det bra att dokumentera så mycket som möjligt i anslutning till att myndigheten ser något som skulle kunna vara ett miljöbrott, t.ex. i samband med ett fältbesök.

Här kan du läsa vad en anmälan bör innehålla                         

I tillsynen kan man behöva kräva in ytterligare underlag eller fortsätta utredningen för att tex kunna ställa krav på efterföljande åtgärder.

Tillstånd enligt miljöbalken behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge i ett dike. Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Enligt Naturvårdseverkets bedömning kan länsstyrelsen kräva att en sådan anmälan görs inom rimlig tid innan arbetena påbörjas. Det är inte rimligt att anmälan kommer in så sent som dagen innan rensningen. 

Det är en missuppfattning. Det föreligger ingen skyldighet att anmäla enbart för att man tror eller misstänker att en överträdelse kan ha skett. Först när tillsynsmyndigheten själv har konstaterat att överträdelsen, objektivt sett har skett, föreligger skyldighet att anmäla. Detta kan utläsas av 26 kap 2 § miljöbalken där det framgår att det föreligger en skyldighet att anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter. Vidare att så ska ske ifall man kan anta att ett brott har begåtts vilket innebär att överträdelsen måste vara straffsanktionerad enligt 29 kap MB. Alla överträdelser av balken är inte straffsaktionerade och för sådana överträdelser finns inget skäl att anta att ett brott har begåtts. Med andra ord; att en överträdelse av en straffsanktionerad bestämmnelse har skett är inte lika med att ett brott har begått, däremot finns anledning att anta att överträdelsen kan vara ett brott. Huruvida så är fallet är något som polis och åklagaren har att utreda. I specialmotiveringen till miljöbalken (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 267) understryks att tillsynsmyndigheterna inte ska göra någon bedömning av huruvida överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott (se 29 kap. 11 § första stycket), utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras, se även prop. 1997/98:45, del 1 s. 495.

I Naturvårdsverkets allmänna råd 96:3 om markavvattning stadgas att ett nytt naturtillstånd har inträtt när flora och fauna eller naturmiljön i övrigt under tiden efter den senaste dikningen förändrats och detta naturtillstånd genom en upprepad dikning eller rensning skulle försvinna. Som vägledning uttalas att detta är fallet när ett handgrävt dike maskinrensas, eftersom handgrävning sedan länge inte tillämpas, och vidare när ett maskingrävt dike i skogsmark inte underhållits under cirka 30 år i norra Sverige eller cirka 20 år i södra Sverige.

Om det kan anses olämpligt att en rensning genomförs på grund av att ett nytt naturtillstånd råder, anser Naturvårdsverket att tillsynsmyndigheten bör utreda om markavvattningsföretaget kan anses övergivet. Ett tillstånd får då efter ansökan av tillsynsmyndigheten återkallas. Innan så har skett får ett ingripande genom föreläggande eller förbud ske om det är brådskande och nödvändigt för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.                               

Om det inte går att dra slutsatsen att företaget är övergivet har företaget rätt att underhålla sina diken, trots att det har förflutit lång tid sedan senaste rensningen och trots att ett nytt naturtillstånd har inträtt. 

Ett tillsynsingripande får inte begränsa ett tillstånd som har rättskraft. Tillsynsmyndighet får dock meddela sådana förelägganden eller förbud som är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. För att man ska tillämpa denna undantagsregel bör antingen sannolikheten för skada vara ganska stor eller också den befarade skadan vara betydande. Verksamheten kan oftast fortsätta så snart missförhållandena avhjälpts.

26 kap. 19 § miljöbalken, egenkontroll, gäller verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön. Däremot ska förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll inte tillämpas på markavvattningsföretag där verksamheten inte kan anses vara yrkesmässig. Egenkontroll och kunskapskravet enligt de allmänna hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det är rimligt, hälso- och miljöeffekterna av verksamheten är avgörande. Typiskt sett får anses att kravivån är högre när underhållsåtgärder vidtas i ett markavvattningsföretag, t.ex. dikesrensingens påverkan på natur och fiske, än vad gäller markavvattningsföretagets påverkan som sådan. Att kräva att markavvattningsföretaget allmänt sett ska ha kunskap om hur vattenförkomsten nedströms påverkas eller hur den tillståndgivna markavvattningen bidrar till en klimatpåverkan är enligt Naturvårdsverket att dra kunskapskravet för långt. När tillstånd till markavvattning söks är det dock rimligt att sökanden också kan redogöra för vilken påverkan markavvattningen kan antas medföra. Motsvarande krav bedömer Naturvårdsverket inte kan ställas på ett befintligt markavvattningsföretag med tillstånd.

Av 26 kap. 9 § miljöbalken framgår att ett förbud inte får begränsa ett tillstånd som har rättskraft. Undantaget är förbud som är brådskande och nödvändiga för att undvika att allvarlig skada på miljön uppkommer. Det scenario som Naturvårdsverket bedömer skulle kunna aktualisera ett förbud är om ett nytt naturtillstånd, med höga naturvärden, har inträtt p.g.a uteblivet underhåll. Förbudet ska i så fall kombineras med att tillsynsmyndigheten också ansöker om att tillståndet återkallas. Begreppet interimistiskt beslut är inte relevant i detta sammanhang men förbudet utformas lämpligen så att det gäller fram till dess att tillsynsmyndighetens ansökan om återkallelse är slutligt avgjord.