Regler vid våtmarksrestaurering i områden med markavvattning

Grävning i ett vattenområde, det vill säga ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd (11 kap. 2 § miljöbalken), och utrivning av en anläggning i ett vattenområde utgör vattenverksamhet, 11 kap. 3 § miljöbalken. De planerade utrivnings- och restaureringsåtgärderna (omgrävning av vattendrag, grävning i våtmark, och pluggning eller dämning av diken) omfattas därmed av reglerna i 11 kap. miljöbalken. 

Huvudregeln är att all vattenverksamhet kräver tillstånd, 11 kap. 9 § miljöbalken. Med stöd av 9 a § kan regeringen dock föreskriva om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter. I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter (FVV) finns en punktlista över vilka vattenverksamheter som ska anmälas till tillsynsmyndigheten, länsstyrelsen. I punkten 1 anges ”anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar”. Denna punkt gäller endast ”nyanläggning” av våtmark och inte restaurering av en befintlig våtmark. 

Att anlägga en våtmark eller att restaurera en våtmark är två olika typer av åtgärder. Restaureringsåtgärder görs i syfte att återställa en våtmarksbiotop till dess ursprungliga omfattning. Det innebär att restaureringen genomförs genom proppning eller dämning av de diken som anlagts för att avvattna våtmarken. Vid nyanläggning av en våtmark är det andra typer av marker än våtmarker som kan bli aktuella att dämma upp. Om våtmarksytan exempelvis ska utökas vid en befintlig våtmark och inkludera närliggande sumpskogsområde kan åtgärder på den yta som tillkommer  falla in under begreppet ”anläggande av våtmark”. Då gäller anmälningsplikt. 

Havs- och vattenmyndigheten har mer information om vilka typer av åtgärder som de menar ryms inom begreppet anläggande av våtmark enligt den aktuella bestämmelsen, inklusive frågan om dämning innebär att verksamheten blir tillståndspliktig, här: 

Frågor och svar om vattenverksamhet (havochvatten.se)

Åtgärder som utförs för att restaurera våtmarker kan falla in under andra punkter i 19 § FVV beroende på om det handlar om fyllning i vattendrag (punkten 2),grävning i vattendrag (punkten 4) eller grävning i annat vattenområde, till exempel våtmark (punkten 5). Gränsen för när åtgärden blir tillståndspliktig är densamma oavsett åtgärdstyp och handlar om hur stor bottenyta som åtgärden omfattar; max 500 kvadratmeter för vattendrag och 3 000 kvadratmeter för annat vattenområde. Restaureringsåtgärder bedöms även kunna omfattas av punkten 7; omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring på max 1 kubikmeter per sekund.

Även om en åtgärd omfattas av någon av punkterna i 19 § FVV får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, 11 kap. 9 a § miljöbalken och 23 § FVV. Verksamhetsutövaren kan också frivilligt ansöka om tillstånd, 11 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Tillsynsmyndighetens beslut i ett anmälningsärende får till skillnad från ett tillstånd inte rättskraft, och tillsynsmyndigheten kan därför i ett senare skede ställa krav på anpassningar av utförandet eller borttagande.

Se vidare Havs- och vattenmyndighetens handbok 2008:5 om vattenverksamhet, s. 60 (havochvatten.se)  

Om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena är åtgärden undantagen tillstånds- och anmälningsplikt, 11 kap. 12 § miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att dessa förutsättningar är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet ska vara uppenbart innebär att tillståndsplikten i princip gäller all slags vattenverksamhet av någon betydelse. 

Med inverkan på vattenförhållandena menas enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 Miljöbalk del 2, s. 134):

• inverkan på vattnets djup eller läge 
• inverkan på vattenområdets användning för exempelvis båttrafik
• inverkan på vattnets kvalitet, till exempel på grund av grumling
• minskning av vatteninnehållet i till exempel en våtmark eller av grundvattnet.

Enligt Havs- och vattenmyndigheten innebär uppenbarhetsrekvisitet i princip att om det behövs någon form av utredning för att göra bedömningen så är det inte uppenbart att den aktuella vattenverksamheten är oskadlig. 

Verksamhetsutövaren (länsstyrelsen i vårt fall) måste bedöma om de planerade restaureringsåtgärderna omfattas av någon eller några av punkterna i 19 § FVV och i så fall  kan anmälas, eller om åtgärderna ska tillståndsprövas eller omfattas av 11 kap. 12 § miljöbalken. 

Även om man kommer fram till att en åtgärd kan anmälas eller omfattas av undantaget bör frivilligt tillstånd övervägas. Tillsynsmyndigheten kan också komma att förelägga om tillståndsprövning.  

Inför genomförandet av ett våtmarksrestaureringsprojekt bör påverkansområdet för aktuella vattenverksamheter bestämmas. Med påverkansområdet avses här den mark eller område där grundvattenytan påverkas (höjs eller sänks) och/eller som påverkas av ändrad vattennivå i våtmarken. I påverkansområdet ingår också de nedströmsområden som riskerar att påverkas av förändrad vattenföring till följd av våtmarken. Se vidare om SGU:s definition på nedanstående länk. Det behöver utredas vilka allmänna och enskilda intressen som kan påverkas inom det området för att kunna bedöma hur vattenverksamheterna ska prövas. Lutning och markens beskaffenhet är exempel på faktorer av stor betydelse för påverkansområdets utbredning. Flacka, täta marker innebär större påverkansområde. Allmänna intressen som kan påverkas negativt av förändrade vattenförhållanden kan vara torra örtrika gräsbiotoper eller allmänna vägar. Enskilda intressen kan vara brunnar, odlingar eller grannens täckdikessystem. 

Sveriges geologiska undersökning (SGU) tar fram underlag om grundvattenförhållanden med mera som kan vara användbara vid bedömningen av påverkansområdet:

Influensområde och påverkansområde (sgu.se)

Länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet för vattenverksamhet kan också konsulteras. 

Om vattenverksamheten ska tillståndsprövas ska ett undersökningssamråd genomföras för att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. Om länsstyrelsen efter samrådet beslutar att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska en specifik miljöbedömning göras; ett avgränsningssamråd ska genomföras och en miljökonsekvensbeskrivning tas fram med mera,. 6 kap. 20-27 §§ miljöbalken. Undersökningssamrådet får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska göras inom ramen för en specifik miljöbedömning. 

Vägledningar om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken 

Inom ramen för undersökningssamrådet kan tillsynsmyndigheten också informera om de aktuella åtgärderna kräver andra tillstånd, anmälningar eller dispenser enligt miljöbalken. Det kan exempelvis handla om dispens från strandskydd, biotopskydd eller naturreservatsföreskrifter.   

Vid restaurering av våtmark i ett naturreservat är det viktigt att åtgärderna stämmer överens med reservatets syfte. 

Av naturreservatets A-föreskrifter framgår vilka åtgärder som är förbjudna att utföra i reservatet. Det kan handla om åtgärder såsom dräneringsåtgärder, grävning eller dämning i vattenområden, alltså typiska åtgärder för att restaurera våtmarker. Att köra ett motordrivetfordon, som kan vara en förutsättning för att kunna utföra själva restaureringsåtgärderna, kan också vara förbjudet. För att få utföra förbjudna åtgärder krävs dispens enligt 7 kap. 7 § miljöbalken. Dispens får ges endast om det är förenligt med den aktuella föreskriftens syfte, 7 kap. 26 § miljöbalken. En reservatsföreskrift kan också utformas som ett förbud att utan beslutsmyndighetens tillstånd vidta en viss åtgärd eller bedriva en viss verksamhet. 

Förvaltare av naturreservat (i vårt fall länsstyrelsen) kan genom naturreservatets B-föreskrifter  ha rätt att vidta olika typer av skötselåtgärder i reservatet. Åtgärderna beskrivs närmare i naturreservatets skötselplan. Förbud enligt A-föreskrifterna gäller dock även sådana åtgärder som förvaltaren vidtar. Det behövs därför undantag till dessa föreskrifter så att förvaltaren slipper söka dispens för skötselåtgärder.  

Enligt Naturvårdsverkets uppfattning finns det sällan B-föreskrifter, särskilt inte i äldre reservatsbeslut, som ger förvaltare rätt att vidta våtmarksrestaureringsåtgärder. Dessutom saknas ofta undantag för sådana åtgärder vilket innebär att dispens från föreskrifterna i regel krävs för att få utföra åtgärderna.

De planerade restaureringsåtgärderna är förbjudna enligt reservatsföreskrifterna och det finns inget undantag som är möjligt att tillämpa. Det krävs därför dispens, trots att det är länsstyrelsen i egenskap av förvaltare som ska utföra åtgärderna.

Vägledningar om naturreservat

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag, 7 kap. 13 § första stycket miljöbalken. Först måste det alltså avgöras om det område där åtgärderna ska vidtas omfattas av strandskydd. 

När det gäller strandskydd vid diken har Mark- och miljööverdomstolen konstaterat att det inte är möjligt att göra generella uttalanden i frågan om artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet, Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 juni 2015 i mål nr M 10756-14. Domstolen har också framhållit att det inte alltid är möjligt att dra någon skarp gräns mellan naturliga och artificiella vattendrag. En bedömning får enligt domstolen göras från fall till fall. I det aktuella avgörandet ansågs ett grävt dike för att avvattna åkermark inte vara ett vattendrag. Enligt Naturvårdsverket talar domstolens resonemang för att många grävda markavvattningsdiken inte omfattas av strandskydd, men en bedömning måste göras i varje enskilt fall. 

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 14 oktober 2013 i mål nr F 5418-13 slog domstolen fast att frågan om en våtmark ska anses vara en insjö och därmed omfattas av strandskydd måste avgöras utifrån en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall. Omständigheter som kan ha betydelse vid en sådan bedömning är enligt domstolen till exempel:

• Hur stor våtmarkens synliga vattenspegel är.
• Om våtmarken är anlagd.
• Om våtmarken  är en avskuren del av en sjö.
• Om våtmarken  håller på att växa igen.
• Vilken slags vegetation som växer där.

I det aktuella avgörandet bedömde domstolen att en anlagd våtmark inte kunde anses vara en insjö.

Inom ett strandskyddsområde är det bland annat förbjudet att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, 7 kap. 15 § 4 miljöbalken. Förbudet gäller enligt förarbetena, prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 40 f., alla åtgärder som innebär en väsentlig förändring, även ”positiva” åtgärder. Strandskyddsförbuden gäller inte verksamheter eller åtgärder som omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken, 7 kap. 16 § 2 miljöbalken. Strandskyddsfrågan förutsätts ingå i tillståndsprövningen enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken. Dispens från strandskyddsförbuden får ges om det finns särskilda skäl, 7 kap. 18 a-f §§ miljöbalken. Ett av de särskilda skäl som får beaktas är att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken. Dispens får ges endast om det är förenligt med strandskyddets syften, 7 kap. 26 § miljöbalken.

Huvuddiket omfattas sannolikt av strandskydd eftersom det är anlagt i ett naturligt vattendrag. De anlagda grendikena omfattas troligen endast om de aktuella restaureringsåtgärderna (igenläggning och dämning) ligger inom strandskyddat område (1oo meter) från huvuddiket. 

Frågan om den befintliga våtmarken omfattas av strandskydd får avgöras efter en samlad bedömning. 

Om man landar i att strandskydd gäller vid huvuddiket eller våtmarken måste en bedömning göras om de planerade grävningsarbetena kommer att förändra livsvillkoren för djur- eller växtarter på ett väsentligt sätt. Eftersom området även är naturreservat ska i så fall en ansökan om strandskyddsdispens lämnas in till länsstyrelsen, förslagsvis med hänvisning till det särskilda skälet ”angeläget allmänt intresse”. Om tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken söks för de aktuella åtgärderna krävs ingen separat strandskyddsdispens, utan strandskyddsfrågan prövas istället av mark- och miljödomstolen inom ramen för tillståndsprövningen.

Vägledning för planering och prövning av strandskydd

Det generella biotopskyddet för våtmarker gäller endast på jordbruksmark, 7 kap. 11 § första stycket 1 miljöbalken och 5 § första stycket jämfört med punkt 5 i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Skogsstyrelsen eller kommunen kan förklara vissa utpekade områden som biotopskyddsområden på skogsmark, 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken samt 6 och 7 a §§ jämfört med bilaga 2 områdesskyddsförordningen.

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. Frågor om dispens prövas av länsstyrelsen när det gäller områden som omfattas av det generella biotopskyddet, annars av den myndighet som beslutat om skyddet. Samma myndigheter får också besluta om de åtgärder som behövs för att vårda områdena, vilka kan beskrivas i en skötselplan. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt, 7 kap. 11 § andra och tredje stycket miljöbalken och 5-7 a §§ områdesskyddsförordningen. 

Enligt Naturvårdsverket hindrar normalt inte biotopskyddsbestämmelserna att åtgärder vidtas som är förenliga med skyddet eller är en förutsättning för att behålla de biologiska värdena i en biotop. Normal skötsel som inte skadar naturmiljön i ett biotopskyddsområde kräver alltså inte dispensprövning. När det gäller mer omfattande åtgärder, såsom större restaureringsåtgärder, bör en bedömning göras om dessa åtgärder kan skada naturmiljön, och i förekommande fall kan en dispensprövning krävas.

Våtmarken i det fiktiva exemplet ligger inte i jordbruksmark och omfattas därför inte av det generella biotopskyddet. För att ta reda på om området omfattas av något särskilt beslut om biotopskydd kan Naturvårdsverkets kartverktyg ”Skyddad natur” användas (se länk under nästa avsnitt). Om det finns ett sådant skydd får en bedömning göras om planerade åtgärder kan skada naturmiljön.

En ansökan om dispens kan i så fall behöva lämnas in till den myndighet som har beslutat om skyddet. Innan åtgärder påbörjas, oavsett om de kräver dispens eller inte, ska markägare och rättighetshavare underrättas. 

Biotopskydd, handbok och beskrivningar på sju typer av biotoper

Undersök vilka andra regler som gäller för de planerade åtgärderna i det aktuella området och vilka tillstånd och dispensermed mera  som kan krävas enligt exempelvis miljöbalken, terrängkörningslagen och kulturmiljölagen. Det kan till exempel handla om  Natura 2000-tillstånd, dispens från vattenskyddsföreskrifter, artskyddsdispens, 12:6-samråd och terrängkörningsdispens. 

Kontakta länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet vid oklarheter och frågor. På Naturvårdsverkets webbplats finns också relevanta vägledningar och ett kartverktyg för att hitta skyddad natur. 

Om kartverktyget Skyddad natur