Tillståndsprövning – Tidsbegränsning – 16 kap. miljöbalken
Här finns information om tidsbegränsning av tillstånd enligt miljöbalken.
Miljöbalken ger möjlighet att tidsbegränsa miljöfarlig verksamhet men även till att lämna tillstånd på obegränsad tid. Av förarbetena till miljöbalken framgår att tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Efter införandet av miljöbalken har viss praxis utvecklats när det gäller tidsbegränsning.
Den här sidan vänder sig till
Till dig som arbetar med tillståndsprövning enligt miljöbalken.
Till dig som ska söka tillstånd enligt miljöbalken till miljöfarlig verksamhet.
Lagstiftning
Motiv till tidsbegränsning
Enligt förarbeten till miljöbalken var tanken med bestämmelserna om tidsbegränsning i 16 kap. 2 § miljöbalken att tidsbegränsning av tillstånd skulle ske oftare än vad som var fallet tidigare under miljöskyddslagen (prop. 1997/98:45, s. 623). I miljöskyddslagen fanns ett krav på särskilda skäl för tidsbegränsning vilket inte överfördes till miljöbalken. I miljöbalken specificeras inte vilka verksamheter som ska tidsbegränsas. Vid miljöbalkens införande framhölls dock att möjligheten att tidsbegränsa tillstånd inte bör inskränkas till vissa verksamheter. Istället bör alla verksamheter som behandlas i miljöbalken i princip kunna tidsbegränsas. Däremot ges ledning i förarbetena om vilken typ av verksamhet som är lämplig att begränsa i tid.
Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det och det bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan (prop. 1997/98 s 623). I förarbetena till miljöbalken anför man att en fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. Verksamhetsutövaren måste då tillståndstiden går ut ansöka om nytt tillstånd och tillsynsmyndigheterna skulle därmed inte behöva lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning (prop. 1997/98:45, s. 480).
Bestämmelser i miljöbalken
Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, ges för begränsad tid och förenas med villkor. Enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken får vid ändring av en miljöfarlig verksamhet tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Även ändringstillstånd kan lämnas för begränsad tid. När tillståndstiden löpt ut kan verksamhetsutövaren söka nytt tillstånd.
Enligt 16 kap. 2 e § får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning som avses i 2 § första stycket. Det finns förordningar som innehåller bestämmelser om tidsbegränsning. Regler om tidsbegränsade tillstånd finns i bl.a. 13 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och 5 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). Om några särskilda föreskrifter inte har meddelats är det tillståndsmyndigheten som i det enskilda fallet avgör om ett tillstånd ska tidsbegränsas.
Skäl för tidsbegränsning
En av anledningarna till bestämmelsen om tidsbegränsning som lyfts fram i miljöbalkspropositionen är att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Det kan därför, framhåller regeringen i propositionen, starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid efter prövningen meddela eviga tillstånd (prop. 1997/98:45 s. 479).
Med tidsbegränsade tillstånd får man på verksamhetsutövarens initiativ och bekostnad kontinuerliga omprövningar av verksamheten och därmed kontinuerliga uppdateringar av villkoren och däribland kraven på att bästa möjliga teknik används. Tillsynsmyndigheterna behöver således inte lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning (prop. 1997/98:45 s. 345).
Naturvårdsverket bedömer att mer kontinuerliga prövningar av verksamheters tillstånd kan leda till en enklare tillsyn då kombinationer av äldre grundtillstånd och flertalet ändringstillstånd och anmälningsärenden ersätts av nya uppdaterade grundtillstånd.
Fortsatt verksamhet efter tillståndstiden
När en verksamhetsutövare vill fortsätta med sin verksamhet efter att tillståndstiden gått ut blir det en obligatorisk ny prövning av tillstånd och villkor i de fall ett tillstånd har tidsbegränsats. Enligt förarbetena kan den prövning som då ska göras väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet, eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Vidare anges att det bör vara lättare att bedöma en verksamhet som redan har varit i drift ett antal år (prop. 1997/98:45 s. 480).
Naturvårdsverkets erfarenhet är att vid en ny prövning av en pågående verksamhet har verksamhetsutövaren ofta skaffat sig stor kunskap om verksamheten, dels genom underlag som tagits fram inför tidigare prövningar men också genom det material som tagits fram löpande under driften av verksamheten inom ramen för verksamhetens miljöarbete och egenkontroll. Denna kunskap hos verksamhetsutövaren kan utgöra en del av underlaget i en prövning om fortsatt verksamhet. Även om vissa utredningar kan göras mindre omfattande vid prövning av en befintlig verksamhet bör det uppmärksammas att det kan ha skett förändringar i omgivningen som verksamheten kan ha påverkan på eller påverkas av. Det bör då fångas upp i det nya underlaget, t.ex. i lokaliseringsutredningen.
Tidsbegränsning av frågor genom villkor
Utöver att tidsbegränsa själva tillståndet finns också möjlighet att i ett tillstånd föreskriva om tidsbegränsning av villkoren, tex om att vissa kemikalier inte ska användas efter en viss tid (utfasningsvillkor) eller att en viss transportväg inte ska användas efter en viss tidpunkt.
Praxis – Verksamheter som regelmässigt tidsbegränsas
För vissa verksamhetstyper sker tidsbegränsning regelmässigt enligt domstolspraxis. Det gäller framför allt täkter och vindkraft.
Tillståndstider
Ladda ner större bild (jpg 100 kB)
Här finns några exempel från domstolspraxis inom olika områden.
Täkter
Täkttillstånd tidsbegränsas i mycket stor utsträckning. Det är naturligt eftersom materialet som ska brytas så småningom tar slut. Tidsbegränsningen varierar mellan ca 5 och 30 år beroende på vilken typ av täkt det ansöks om. Naturgrustäkter tidsbegränsas numera regelmässigt till fem år. Bakgrunden till denna relativt korta tillståndstid är att naturgrusmaterial i allt större utsträckning ska ersättas av annat material.
Vindkraft
Vindkraftstillstånd tidsbegränsas i princip alltid.
I mål M 9473-13, dom meddelad den 27 augusti 2014, angav Mark- och miljööverdomstolen att ett tillstånd till vindkraftsverksamhet normalt bör tidsbegränsas, bland annat för att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper kan komma att leda till ändrade miljökrav och att det därför bör finnas en möjlighet att skärpa villkoren vid en förnyad tillståndsprövning efter det att det tidigare tillståndsbeslutet har löpt ut. Vid bedömningen av vilken giltighetstid som bör gälla måste därutöver, enligt Mark- och miljööverdomstolen, vid sidan av vindkraftverkens tekniska livslängd, beaktas värdet av att den plats som ändå tagits i anspråk för verksamheten utnyttjas på ett sätt som är effektivt ur energianvändnings¬synpunkt och ur ett hushållningsperspektiv.
Tidsbegränsningen bestämdes till 35 år i enlighet med bolagets yrkande.
Fiskodling
I mål nr M 4716-19 gjorde Mark- och miljööverdomstolen vissa uttalanden om tidsbegränsning av en fiskodlingsverksamhet (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 15 april 2021). I målet hade ett bolag ansökt om tillstånd för etablering av landbaserade fiskodlingar med viss teknik. Mark- och miljödomstolen avslog ansökan med motiveringen att de yrkade utsläppen av avloppsvatten, med den valda utsläppspunkten, riskerade att försvåra uppnåendet av god ekologisk status i den aktuella vattenförekomsten. Någon fullständig prövning av övriga delar av ansökan gjordes inte av mark- och miljödomstolen. Mark- och miljööverdomstolen bedömde att det fanns förutsättningar för att ge tillstånd för verksamheten och undanröjde mark- och miljödomstolens dom och återförvisade målet till den domstolen för fortsatt behandling av ansökan i dess helhet. I domskälen gjorde Mark- och miljööverdomstolen följande uttalanden om tidsbegränsning:
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att en tidsbegränsning är lämplig i detta fall, för att genom omprövning säkerställa att verksamheten har uppdaterade villkor och att bästa möjliga teknik används. Planerad verksamhet är omfattande och bygger på teknik som är delvis oprövad och som kan förväntas genomgå en kraftig utveckling i en nära
framtid. Betydande utsläpp sker till en känslig recipient. Förväntad utveckling i recipienten, p.g.a. de sammantagna ändringar av utsläppssituationen som sker i området, och behovet av fortsatta åtgärder är svåra att förutsäga. Mark- och miljööverdomstolen har förståelse för att en alltför kort tid kan försvåra finansieringen, och att en omprövning inte bör komma alltför snart jämfört med när verksamheten planeras vara i full drift.
Vid en sammantagen kom MÖD fram till att en tidsbegränsning om 25 år inte var orimlig.
Jordbruksbevattning
I MÖD 2013:39 meddelade domstolen tidsbegränsat tillstånd för uttag av grundvatten för jordbruksbevattning.
Mark- och miljööverdomstolen inledde sina domskäl med att återge flertalet av regeringens uttalanden i miljöbalkspropositionen avseende införandet av bestämmelsen om tidsbegränsning i 16 kap 2 § och skälen härför. Domstolen anförde därefter att sökandens uttag av grundvatten sker från en grundvattenförekomst som är en stor och för norra Europa mycket viktig grundvattenförekomst. Brunnarna är borrade till ett sådant djup att grundvatten tas ut från den i området viktigaste akviferen i kritberggrunden. Länsstyrelsen har uppgett att ett stort antal tillståndsansökningar nu är på gång avseende uttag av grundvatten från samma grundvattentillgång och länsstyrelsen befarar att om tidsbegränsning inte tillämpas kommer en stor andel av denna viktiga grundvattenförekomst att ha intecknats för evigt. Mark- och miljööverdomstolen framhöll därefter att för att tidsbegränsa ett tillstånd krävs det att omständigheterna i det enskilda fallet påkallar en sådan begränsning. Vid bedömningen måste det enligt Mark- och miljööverdomstolen vara möjligt att beakta även de osäkerhetsmoment som föreligger i fråga om kunskapsläget, såsom framtida grundvattenbildning, effekten av pågående klimatförändringar, långtidseffekten av grundvattenuttag och konkurrerande verksamheter om samma grundvattenförekomst. Domstolen framhöll även att en annan viktig anledning att tidsbegränsa tillstånd till grundvattenuttag är att användningen av jordbruksmark kan förändras över tiden.
Vidare argumenterade Mark- och miljööverdomstolen att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att bedöma såväl vattenbehov som skaderisker på lång sikt, vilket talar för en tidsbegränsning av de tillstånd som ges. Det är inte heller enligt domstolen rimligt att en enskild verksamhetsutövare kan göra anspråk på en naturresurs som vatten i sådan utsträckning att verksamhetsutövaren får ett för all framtid gällande tillstånd. Samtidigt betonar Mark- och miljööverdomstolen att sökanden har ett berättigat intresse av att erhålla tillstånd som är så omfattande i tiden att inte gjorda investeringar riskeras ur ekonomisk synvinkel. Tillståndet måste därför gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte medföra att verksamheten onödigtvis betungas med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.
Efter en avvägning mellan återgivna enskilda och allmänna intressen fann Mark- och miljödomstolen det rimligt att begränsa tillståndets giltighet till 25 år från den dag domen vann laga kraft.
Ett av argumenten för varför Mark- och miljööverdomstolen tidsbegränsar i detta fall är alltså att det inte är rimligt att en verksamhetsutövare ska få rätten att för obegränsad tid nyttja en naturresurs. Denna argumentation kan enligt Naturvårdsverket också appliceras på miljöfarliga verksamheter som gäller ianspråktagande av naturresurser.
Depåverksamhet
I mål M 2949-16 och dom från den 9 juni 2017, prövade mark- och miljödomstolen i Umeå ett överklagande avseende tidsbegränsning av ett tillstånd till verksamhet med lagring av kemiska produkter vid en depå. Verksamheten var inte anmälnings- eller tillståndspliktig men verksamhetsutövaren hade sökt ett frivilligt tillstånd till verksamheten hos miljöprövningsdelegationen som gav tillstånd och begränsade det till att gälla i 10 år. Mark- och miljödomstolen fastställde tidsbegränsningen och förde bl.a. följande resonemang i skälen:
Tillståndsmyndigheten har således en mängd faktorer att ta hänsyn till vid avvägningen om ett tillstånd ska begränsas i tid eller inte. Som förarbetena har lyft fram så kan miljöskäl (verksamhetens påverkan på miljön) och teknikutveckling (att ny bättre teknik finns tillgänglig) å ena sidan tala för att tillstånd ska tidsbegränsas. Detta måste å andra sidan ställas mot de ekonomiska skäl som sökanden kan tänkas ha, särskilt om stora investeringar ska göras i verksam¬heten. Vidare kan även ändrade förutsättningar och förhållanden i omvärlden ha betydelse för frågan, sådant skulle t.ex. kunna vara ny lagstiftning, politiska beslut eller samhällsbyggnadsutvecklingen i området runt verksamheten. Ett samhälle i förändring skulle kunna tala för att den aktuella lokaliseringen, eller verksamheten i sig, på längre sikt inte är lämplig. Att det i detta fall är en s.k. frivillig tillståndsansökan är ytterligare en faktor som kan påverka ställningstagandet om en eventuell tidsbegränsning (mark- och miljödomstolens dom, s. 17).
Mark- och miljödomstolen resonerade sedan för och emot ett tidsbegränsat tillstånd och anförde då bland annat att för ett permanent tillstånd talar i första hand de kostnader som en flytt av verksamheten skulle innebära och att verksamheten i sig inte medför några allvarliga miljöstörningar på platsen. Mot ett permanent tillstånd på platsen talar de avsikter som kommunen redovisat i de planeringsinstrument som upprättats samt den osäkerhet som finns kring effekterna av en ny järnvägsbro vid en eventuell östlig dragning av Norrbotniabanan. Domstolen tillade även att den troligaste utvecklingen för verksamheterna på platsen var att delar av dessa successivt skulle förskjutas österut.
Domstolen ansåg att skälen för att meddela ett tidsbegränsat tillstånd vägde tyngre än skälen för att meddela ett tillstånd som gällde tillsvidare. Lokaliseringen bedömdes kunna godtas på kort sikt men ifrågasättas på längre sikt. Noteras bör att ovanstående dom är från underrätt, varför dess betydelse ur praxishänseende är begränsad.
Flygplats
Tillstånd till verksamhet vid flygplatser tidsbegränsas i regel inte.
I en prövning av verksamheten vid Landvetter flygplats hade mark- och miljödomstolen meddelat tillstånd till högst 120 000 flygrörelser per år. Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen, mål M 5962-15, av bland annat Naturvårdsverket som yrkade att tillståndet i första hand skulle tidsbegränsas till 15 år och i andra hand begränsas till att omfatta högst 90 000 flygrörelser per år.
I domskälen resonerade Mark- och miljööverdomstolen kring en tidsbegränsning av tillståndet och anförde då bland annat att Landvetter är en stor verksamhet med en kraftig miljöpåverkan, särskilt vad gäller bullerstörningar, vilket talade för en tidsbegränsning. Samtidigt, resonerade domstolen, är flygplatsen sedan lång tid väl etablerad på platsen och stora investeringar har gjorts för verksamhetens långsiktiga utveckling. Det är också fråga om en för samhället och regionen viktig verksamhet. Domstolen landade därefter i att en tidsbegränsning till som längst 15 år som Naturvårdsverket yrkat skulle vara en relativt kort tid och innebära att den sedan 1970-talet pågående och för samhället behövliga verksamheten därefter inte skulle vara tillåten. Yrkandena om att tidsbegränsa tillståndet bifölls därför inte men Mark- och miljööverdomstolen begränsade antalet flygrörelser från 120 000 till 90 000 per år.
Raffinaderiet i Lysekil
Vid prövningen av nytt tillstånd för Preems verksamhet i Lysekil, Mark- och miljööverdomstolens mål M 11730-18, menade Naturvårdsverket att den sökta verksamheten endast kunde tillåtas under förutsättning att tillåtligheten begränsades till och med den 31 december 2040. Naturvårdsverket ansåg också att Preem AB successivt behöver begränsa intaget av fossila råvaror för sin produktion. Naturvårdsverket anförde att andelen fossila råvaror behövde minska successivt under tillståndstiden. Yrkandet om tidsbegränsning motiverades av att verksamheten gav upphov till stora utsläpp av fossil koldioxid. Den successiva begränsningen av intaget av fossila råvaror motiverades av resurshushållningsskäl.
Under processens gång underrättade Naturvårdsverket regeringen om den ansökta verksamheten. Regeringen beslutade därefter att prövningen av verksamhetens tillåtlighet skulle ske av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. I det yttrande med vilket Mark- och miljööverdomstolen överlämnade ärendet till regeringen (domstolens yttrande den 15 juni 2020 i mål nr M 11730-18, Bilaga B till aktbil. 424) uttalade domstolen att det inte var möjligt att vid tillåtlighetsbedömningen pröva ett alternativ med en successiv nedtrappning av fossil råvara eftersom bolagets ansökan inte innefattar något sådant alternativ. Mark- och miljööverdomstolen ansåg inte heller att det fanns anledning att tidsbegränsa verksamheten.
Bolaget återkallade sin ansökan innan tillåtligheten hann prövas av regeringen. Med anledning av att prövningen av verksamheten inte slutfördes anser Naturvårdsverket att Mark- och miljööverdomstolens uttalanden i yttrandet bör tolkas med försiktighet.
Praxis – Tidsbegränsning av ändringstillstånd
Här finns några exempel från domstolspraxis när tidsbegränsning använts.
Skogsindustri
I mål M 4576-14 om ändringstillstånd för pappersbruket i Hyltebruk, tidsbegränsade mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt i dom meddelad den 12 februari 2016 tillståndstiden till 5 år efter att ändringstillståndet tagits i bruk. Bakgrunden till ansökan var att pappersbruket hade ångöverskott efter att två pappersmaskiner stängts och bolaget ansökte därför om ändringstillstånd för att anlägga och driva en kondensturbin för att producera el av ångöverskottet samt för att öka avfallsförbränningen i anläggningen. Naturvårdsverket avstyrkte bifall till ansökan då Naturvårdsverket ansåg att bolaget inte visat att ansökt turbin uppfyllde miljöbalkens krav på energihushållning i 2 kap. 5 § jämfört med 2 kap. 7 §. I det fall tillstånd ändå meddelades ansåg Naturvårdsverket att det måste säkerställas att gällande begränsningsvärden enligt förordningen (2013:253) om förbränning av avfall uthålligt kunde innehållas.
Domstolen gav ändringstillstånd men tidsbegränsade det till 5 år efter idrifttagande. Domstolen uttalade att det inte var visat att pannan uppfyllde krav på bästa möjliga teknik för förbränning av avfall, men att det fanns skäl för att bolaget skulle ges tid att undersöka lösningar för att begränsa utsläppen. Domstolen konstaterade att de utredningar som föreslagits inte kunde hanteras inom ramen för ett prövotidsförfarande eftersom utredningarna kunde innebära en begränsning av det som bolaget yrkat i målet. En tidsbegränsning sågs då som ett alternativ till prövotid. Bolaget gavs enligt domstolen då möjlighet att under tillståndstiden ta pannorna i drift i ansökt omfattning och samtidigt pröva olika åtgärder och därigenom skaffa ett gott underlag till en förnyad ändringsansökan omfattande lämpliga försiktighetsmått och begränsningar som anpassas till att minimera utsläppen av dioxiner och furaner. Tillståndets giltighetstid begränsades så att de investeringar, som var en förutsättning för att genomföra ansökt ändring av verksamheten, skulle hinna generera intäkter som åtminstone motsvarade dess kostnader. Utifrån bolagets uppgifter om en återbetalningstid för projektet om ca 3 år, bestämdes giltighetstiden till 5 år för att med god marginal ge bolaget godtagbara investeringsförutsättningar samt möjligheter att ta fram ett bättre underlag för eventuella kommande tillåtlighetsavvägningar.
Det finns ytterligare fall där ändringstillstånd för utökad produktion har lämnats under en kortare tid i väntan på den fullständiga prövningen av hela verksamheten inom ramen för samma mål. Här kan nämnas Mark- och miljödomstolen i Östersunds dom 2017-02-23 i mål M 335-11 gällande Iggesunds bruk, där tidsbegränsat tillstånd gavs för ca tre år och Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs dom 2012-12-17 i mål M 1296-11 gällande Bäckhammars bruk, där tidsbegränsat tillstånd gavs för utökad produktion under ett specifikt år.
Avfallskraftvärmeverk
I mål M 2313-17, dom meddelad 18 december 2018, avseende ändringstillstånd för utökad förbränning av avfall i ett avfallskraftvärmeverk, begränsade mark- och miljödomstolen i Vänersborg tillståndstiden till 5 år efter att ändringstillståndet tagits i bruk.
Bolaget ansökte om ett ändringstillstånd för en utökning av verksamheten till att få förbränna 610 000 ton avfall per år, mot dagens 550 000 ton per år, (dvs. en utökning om ca 10 %). Det tidigare tillståndet var från 2005 vilket innebar att det vid tidpunkten för mark- och miljödomstolens dom var 13 år gammalt. Naturvårdsverket pekade på grundtillståndets ålder och särskilt gamla villkorsformuleringar, att utökningen påverkar de flesta av villkoren samt den teknikutveckling som skett inklusive nya BAT-slutsatser. Naturvårdsverket ansåg att det sammantaget utgjorde grund för att pröva om verksamheten i dess helhet.
Domstolen gav ändringstillstånd, men tidsbegränsade det till fem år. I domskälen pekade domstolen på förarbetsuttalanden om att tillståndsmyndigheten bör använda sig av möjligheten att tidsbegränsa ändringstillståndet med stöd av 16 kap. 2 § miljöbalken om det bedöms lämpligt för att motverka att grundtillståndet blir för gammalt. Domstolen ansåg att befintligt tillstånd var gammalt och att det behövde uppdateras i flera avseenden. Förutsättningarna för ett ändringstillstånd ansågs därför begränsade. Med hänsyn till att gällande tillstånd var gammalt och till den ansökta ändringens miljöpåverkan, bedömdes det sökta ändringstillståndet endast kunna godtas under förutsättning att hela verksamheten blir föremål för en samlad prövning enligt miljöbalken inom en snar framtid (Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs dom den 18 december 2018 i mål M 2313-17. Domen har vunnit laga kraft).