Omprövning och återkallelse av tillstånd till markavvattning

Med markavvattning avses enligt 11 kap. 2 § miljöbalken

”en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål”.

För att en avvattningsåtgärd ska utgöra markavvattning krävs att syftet med åtgärden är att ”varaktigt öka en fastighets lämplighet”. Underhåll av ett dike är därmed inte markavvattning eftersom syftet inte är att öka, utan behålla fastighetens lämplighet för exempelvis odling.

Vid införandet av miljöbalken införlivades delar av vattenlagen (1983:291), VL, i balken men stora delar av VL kom i stället att regleras i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, LSV. Prövning av markavvattning enligt förrättningsförfarandet togs bort och ersattes med prövning av i första hand länsstyrelsen.

Det råder tillståndsplikt för markavvattning. I delar av Sverige råder dessutom markavvattningsförbud enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4–4 c §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet, FVV. I dessa områden krävs såväl dispens från förbudet som tillstånd till markavvattning. 

Det enda undantaget från tillståndsplikten är täckdikning av jordbruksmark med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter. För täckdikning krävs endast tillstånd om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamheten (11 kap. 13 § andra stycket miljöbalken). Sådan dikning som är undantagen tillståndsplikt omfattas inte heller av eventuellt förbud mot markavvattning. Rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt tidigare läge eller som på annat sätt har förändrat sitt lopp får enligt 11 kap. 15 § första stycket miljöbalken utföras utan tillstånd.

Dispens från markavvattningsförbudet och tillstånd till markavvattning prövas som huvudregel av länsstyrelsen. För markavvattningsåtgärder som krävs för en miljöfarlig verksamhet kan dispens och tillstånd till markavvattning sökas hos miljöprövningsdelegationen (MPD) tillsammans med tillståndet till miljöfarlig verksamhet. MPD är liksom länsstyrelsen skyldig att lämna över tillståndsprövningen till mark- och miljödomstolen under vissa förutsättningar, se nedan. 

Enligt 7 kap. 19 § LSV ska länsstyrelsen lämna över tillståndsprövningen till mark- och miljödomstolen om det framställs yrkande om

1. att även någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen,
2. särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, eller
3. ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken eller inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.   

Länsstyrelsen får även överlämna ärenden enligt miljöbalken till mark- och miljödomstolen om andra fastigheter än sökandens kan komma att beröras. 

Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning ska prövas enligt miljöbalken, ska detta enligt 7 kap. 20 § LSV anmälas av lantmäterimyndigheten till mark- och miljödomstolen. Härmed avses beslut om så kallat gemensamt arbete enligt 9 kap. 1 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988).

Om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd är verksamhetsutövaren i analogi med 16 kap. 10 § miljöbalken bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan verksamheten sattes i gång.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för markavvattning men kan överlåta denna tillsyn till en kommun. Endast en handfull kommuner har övertagit tillsynen.

För markavvattningsverksamhet ska tillsynsmyndigheten bland annat säkra efterlevnaden av tillstånd och förrättningsbeslut som gäller på samma sätt som tillstånd enligt miljöbalken. Vidare ska tillsynsmyndigheten verka för att hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken iakttas när markavvattningen utförs. Tillsynen ska även säkerställa att verksamheten följer övriga bestämmelser i miljöbalken och följdlagstiftningen, exempelvis bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken och artskyddsförordningen (2007:845).

Tillsyn, kontroll av regelefterlevnad, sker i första hand för att säkerställa att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter samt att den biologiska mångfalden bevaras. Det kan till exempel röra sig om översvämningsrisker som kan uppstå om anläggningarna inte underhålls. Det kan därför finnas ett tillsynsansvar även om det endast är en enskild person som berörs. Dessutom är det viktigt att vara uppmärksam på hur omgivningen påverkas av tillsynsbesluten. Om en markavvattningsanläggning har fördjupats i strid med det meddelade tillståndet kan det tillkommit byggnader eller andra exploateringar som anpassats efter de nya vattenförhållandena och som riskerar att skadas av ett återställande. Detta måste vägas mot de allmänna intressen som eventuellt skadas av fördjupningen.

I vissa fall kan det behövas en omprövning av tillståndet till markavvattning i förhållande till de miljökrav som ställs i miljöbalken. När det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, kan behöriga myndigheter (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen) ansöka om omprövning av tillståndet hos mark- och miljödomstolen, se 24 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Om prövningen ska göras av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning.

Enligt 24 kap. 11 § andra stycket miljöbalken får en ansökan om omprövning även göras av en kommun, dock endast i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket miljöbalken. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs en sådan ansökan hos länsstyrelsen.

I 24 kap. 5 § miljöbalken anges under vilka förutsättningar tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om verksamhetens omfattning (tillståndets ram),  samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana.

Enligt 24 kap. 5 § första stycket punkten 6 miljöbalken får tillstånd omprövas om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Naturvårdsverket bedömer att denna omprövningsgrund kan tillämpas när ett eller flera diken behöver utgå från markavvattningsverksamheten vid exempelvis miljöåtgärder som återvätning eller restaurering av våtmarker. Detta förutsatt att förhållandena inom ett område är väsentligen förändrade vilket kan ha gett upphov till sådana störningar eller påverkan från verksamheten som inte ska behöva tålas i samma utsträckning som tidigare. Exempel på förändringar är att den omgivande miljön blivit mer känslig för påverkan från anläggningen och ändringar av vattenförhållandena.

Att notera är att ingripandet inte får innebära så stora inskränkningar i tillståndet att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras, se 24 kap. 9 § miljöbalken. Detta innebär att omprövning av ett tillstånd aldrig får bli så ingripande att verksamhetens tillåtlighet, såsom den bedömts vid tidpunkten för ansökan, kan ifrågasättas. Dessutom förutsätter en omprövning av tillstånd enligt ÄVL med stöd av 24 kap. 5 § första stycket punkten 6 miljöbalken att förändringen har skett efter den 31 december 1983. I övrigt är förutsättningarna för omprövning liknande oavsett vilken lagstiftning som gällde när tillståndet eller villkoren meddelades. Om myndigheterna anser att en verksamhet inte längre kan bedrivas, ens under uppdaterade och eventuellt strängare villkor, så måste i stället en talan om återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken föras.

Det finns en möjlighet att i samband med omprövning av tillståndet också ompröva markavvattningssamfälligheten. Om samfällighetens fortsatta bestånd, kretsen av deltagare eller kostnadsfördelning påverkas av en omprövning av tillståndet, får enligt 7 kap. 17 § första stycket LSV de ändrade bestämmelser som behövs meddelas. Omprövning handläggs i båda fallen som ansökningsmål i mark- och miljödomstolen och de ändrade villkoren eller andelstalen gäller som en del av tillståndet.

De myndigheter som kan ansöka om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken får även ansöka om att mark- och miljödomstolen helt eller delvis ska återkalla ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § miljöbalken.  

Återkallelse av tillstånd kan ske till exempel när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse, om verksamheten slutligt har upphört eller om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas (se 24 kap. 3 § första stycket punkterna 2, 5 och 9 miljöbalken).

Även bestämmelserna i 24 kap. 3 § 6, 7 och 8 miljöbalken kan vara relevanta att tillämpa beträffande markavvattningsverksamheter. Återkallelse av tillstånd är dock ovanligt och det saknas praxis där en myndighet har ansökt om återkallelse av tillstånd till markavvattning. Naturvårdsverket anser därför att det är oklart när återkallelsegrunderna i 24 kap. 3 § miljöbalken kan tillämpas. Återkallelse av tillstånd är ytterst ingripande och bör enligt Naturvårdsverket främst ske beträffande sådana äldre tillstånd som inte längre fyller sin funktion.

Innan tillsynsmyndigheten ansöker om återkallelse när tillståndet eller villkor inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse med stöd av 24 kap. 3 § första stycket punkten 2 miljöbalken, är det lämpligt att först pröva andra sätt att åstadkomma rättelse genom att besluta om förelägganden eller förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken eller omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Vid bedömningen av om avvikelsen är tillräckligt väsentlig finns det anledning att ställa frågan, om den tyder på bristande vilja eller förmåga att uppfylla kraven i fortsättningen. Hur det förhåller sig med den saken bör kunna fastställas om verksamhetsutövaren får en chans till rättelse. Framstår förhållandet som en engångsföreteelse kan det vara skäl att överse även med ganska betydande avvikelser, medan en påtaglig nonchalans eller mera varaktiga missförhållanden som inte lätt kan avhjälpas kan vara skäl att tillgripa återkallelse i vart fall om inte avvikelsen kvantitativt sett är obetydlig, (se 1997/98:45, del 2s. 255).

Återkallelse av tillstånd som avser verksamhet vid en vattenanläggning ska normalt följas av ett åläggande att riva ut anläggningen enligt 24 kap. 4 § miljöbalken. Åläggandet riktas mot den som är underhållsskyldig för vattenanläggningen, om inte någon annan övertar ansvaret för den.

En utrivning är en vattenverksamhet enligt 11 kap. 3 § miljöbalken som i regel kräver tillstånd eller anmälan enligt 11 kap. 9 och 9 a §§ miljöbalken. Tillstånd till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten ska alltid lämnas om inte mark- och miljödomstolen förordnar att underhållsskyldigheten ska övergå till någon annan. Det är anläggningens ägare och den som i övrigt svarar för anläggningens underhåll som är behörig att ansöka om utrivning. 

Undantagsbestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken kan tillämpas om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom utrivningens inverkan på vattenförhållandena. En utrivning kan således under dessa förutsättningar göras utan tillstånd eller anmälan. Om det finns behov av att säkerställa att exempelvis framtida miljöåtgärder får rättskraftigt legitimitet ska alltid tillstånd till utrivning övervägas.

Utan ett tillstånd till utrivning kvarstår underhållsskyldigheten enligt 11 kap. 17 § miljöbalken. När anläggningens ursprungliga syfte att avvattna marken har upphört och tillståndet inte längre behövs, kan det därför vara lämpligt att ansöka om utrivning.

Den 30 januari 2024 genomförde Naturvårdsverket ett webbinarium om omprövning och återkallelse av tillstånd till markavvattning. Här hittar du presentation och FAQ från webbinariet. 

Presentation från webbinarium (pdf)