Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken

Kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om en totalförsvarsverksamhet eller en åtgärd som behövs för totalförsvaret, ska vid avvägningen hänsyn tas även till detta förhållande.

Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa 5 kap. 4 och 5 §§. Lag (2018:1407).

De allmänna hänsynsreglerna medför att all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka hälsa eller miljön ska bedrivas på sådant sätt att man förebygger eller begränsar olägenheter eller risk för olägenheter. Bestämmelserna i 2–5 §§ och 6 § 1 st. måste dock tillämpas så att inte orimliga krav ställs med hänsyn till den nytta som till exempel skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått ger för miljön och människors hälsa, i förhållande till de kostnader som de innebär för verksamhetsutövaren. Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de ytterligare kostnader som uppstår (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 232). När hänsynsreglerna tillämpas ska således en rimlighetsavvägning göras.

De krav som kan bli föremål för rimlighetsavvägning är enligt bestämmelsens ordalydelse endast de som finns i 2–5 §§ samt 6 § första stycket. Det innebär att övriga bestämmelser i miljöbalken inte är föremål för rimlighetsavvägning. Ett sådant exempel är bevisbördereglerna i 2 kap. 1 § miljöbalken. I lagtexten har man valt att förtydliga att trots att en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken görs ska de krav ställas som behövs för att följa 5 kap. 4 och 5 § miljöbalken prop. 1997/98:45 del 1, sid. 232, se även prop. 2017/18:243 sid. 187. Av bestämmelsens ordalydelse följer även att någon avvägning inte ska göras vid tillämpningen av 2 kap. 6 § 2 och 3 stycket miljöbalken.

Rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken innebär att kostnader för skyddsåtgärder ska vägas mot den nytta de medför.

Enligt förarbetena till 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken menas med nyttan de fördelar för miljön som en skyddsåtgärd eller andra försiktighetsmått får anses innebära i det särskilda fallet varvid kraven inte bör sättas lägre än att allt ska göras som är meningsfullt för att nå miljöbalkens mål. Vid bedömningen av vilken nytta en skyddsåtgärd medför är miljökvalitetsmålen av särskild betydelse (Bengtsson m.fl., miljöbalken, kommentaren till 2 kap. 7 §, Zeteo, 2018-06-07). Utgångspunkten vid avvägningen är risken för skada eller olägenhet och en sådan skadas eller olägenhets hälso- eller miljömässiga betydelse.

Avvägningen sker med beaktande av å ena sidan i vilken utsträckning en åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader eller svårigheter i övrigt en sådan åtgärd medför. Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna ska vara motiverad från miljösynpunkt. Vid bedömningen ska beaktas graden av känslighet i det område där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen.

Särskilda krav kan ställas till exempel i ett redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart (prop. 1997/98:45 del 2, sid. 25). Därefter ska nyttan jämföras med kostnaderna. Bedömningen av vad som är ekonomiskt orimligt betungande vid krav på skyddsåtgärder ska utgå från branschförhållanden och inte från den enskilda verksamhetsutövarens betalningsförmåga (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 232 och MÖD 2014:15).

Kraven som baseras på 2 kap. miljöbalken kan vara mer långtgående än vad som är lönsamt från enbart företagsekonomiska utgångspunkter (se bl.a. MÖD 2009:17 och MÖD 2014:42). Åtgärden bör däremot inte i jämförelse med de krav som ställs på branschen i övrigt bli så betungande för företaget att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera. Det är bolaget som har att visa att de förpliktelser som följer av miljöbalken iakttas (2 kap. 1 § miljöbalken). Det är alltså verksamhetsutövaren som ska visa att kostnaderna för en åtgärd inte är miljömässigt motiverade eller att den är orimligt betungande (prop. 1997/98:45 del 2, sid. 24 f). Eventuella osäkerheter i underlaget ska därmed falla tillbaka på bolaget (se MÖD 2017:51).

Enligt förarbetena bör kraven inte sättas lägre än att allt ska göras som är meningsfullt för att miljöbalkens mål ska uppnås (prop. 1997/98:45 del 1. sid. 232). En rimlighetsavvägning får därmed inte innebära att resultatet av densamma strider mot de mål som sätts upp i 1 kap. 1 § miljöbalken (Bengtsson m.fl., miljöbalken, kommentaren till 2 kap. 7 §, Zeteo, 2018-06-07). Vidare skiljer sig bedömning av vad som är orimligt beroende på om det är en privatperson eller näringsverksamhet som ska vidta en åtgärd (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 232).

I förarbetena lyfts fram att det alltid är fråga om en avvägning i det enskilda fallet. Eftersom de åtgärder en person vidtar i det dagliga livet typiskt sett innebär betydligt mindre miljörisker än en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de avvägningar som skall göras. Det är alltså den enskilda åtgärdens betydelse för miljön som påverkar bedömningen av vilka försiktighetsmått som ska vidtas för att förhindra eller begränsa olägenheterna från den (prop. 1997/98:45, del 1, sid 205 f).

Som ovan nämnts innebär rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken att kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Av lagtexten följer att den bedömningen ska göras främst utifrån hur den nytta för människors hälsa och miljön som försiktighetsmåttet medför förhåller sig till de kostnader som åtgärderna föranleder. Det är således även andra faktorer som kan vägas in i rimlighetsavvägningen än nytta och kostnader (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 233). Det är alltså inte uteslutande en jämförelse av kostnaderna för en skyddsåtgärd jämfört med nyttan av densamma som ska bedömas även om dessa får särskild betydelse för bedömningen (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 232 f). Vilka andra faktorer som kan vägas in i bedömningen framgår varken av lagtexten eller av förarbetena. Det finns således ingen generell, utarbetad och accepterad metod för bedömning av vad som är rimligt enligt miljöbalken. Frågan har istället överlämnats till praxis att besvara.

När det gäller praxis som avser 2 kap. 7 § miljöbalken är Naturvårdsverkets bedömning att det finns stora skillnader i hur prövningsmyndigheterna redovisar om och hur de gjort en rimlighetsavvägning. I vissa avgöranden saknas redogörelser för hur prövningsmyndigheterna kommit fram till att de beslutade försiktighetsmåtten är de som är rimliga efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Det framgår inte heller vilka alternativa lösningar som har funnits och varför dessa förkastats.

Naturvårdsverket anser att det därmed ofta är svårt att i det enskilda fallet dra några säkra slutsatser om varför en myndighet kommer till ett visst resultat. 

Envecos rapport och miljöbalksprojektet

Följande rättsfall är ett urval av domar från Mark- och miljööverdomstolen som innehåller resonemang som avser rimlighetssavvägningen

I MÖD 2008:23 har MÖD tagit ställning till hur en rimlighetsavvägning mellan kostnader och nytta enligt 2 kap. 7 § miljöbalken kan göras i fråga om krav på åtgärder för bättre energihushållning. I målet var det bl.a. fråga om krav på ombyggnad av en barktork för att tillvarata spillvärme. MÖD uttalade att en utgångspunkt kan vara att åtgärderna ger en energibesparing som överstiger eventuellt ökade driftskostnader. Det betyder att investeringen borde kunna återbetalas efter en viss tid. Om återbetalningstiden uttrycks som investeringsbelopp dividerat med det årliga värdet av energibesparingen minus ökade driftskostnader bör återbetalningstiden som regel inte överstiga åtgärdens, eller anläggningens, återstående tekniska livslängd.

I MÖD 2009:46 var fråga om omprövning av villkor för tillstånd till flygplats.
Luftfartsverket hade i målet yrkat att det i bedömningen av vilka bullerskyddsåtgärder som skulle vidtas skulle hänsyn tas till bl.a. samhällsnytta och effekt. Yrkandet avslogs med motiveringen att rimlighetsavvägningen utgick från nyttan för den boende, inte samhällsnyttan.

I MÖD 2009:39 och MÖD 2009:50 var ostridigt att den aktuella reningstekniken var bästa möjliga teknik och användes av ett flertal andra anläggningar av liknande slag. Domstolen konstaterade att eftersom det var fråga om en reningsutrustning som användes generellt av branschen krävdes tungt vägande skäl för att industrier av den aktuella storleken skulle få bedriva sin verksamhet utan motsvarande rening. Mot bakgrund av behovet av genomförandetid och att det förelåg en större i miljöinvestering sköts emellertid tiden fram för utrustningen skulle vara installerad. 

MÖD 2013:12 avsåg prövning av befintlig verksamhet. Verksamheten fick i underinstanserna ett tidsbegränsat tillstånd med hänsyn till att prövningsmyndigheterna ansåg att verket var dåligt lokaliserat i förhållande till närboende samt att det medförde utsläpp till en recipient med otillfredsställande ekologisk status. Frågan som Mark- och miljööverdomstolen tog ställning till var således om tillstånd till verksamheten vid Gamleby avloppsreningsverk skulle ges med eller utan tidsbegränsning. Domstolen fann att det skulle vara positivt både när det gäller utsläpp av näringsämnen och uppkomsten av luktolägenheter, om avloppsvattnet i stället omhändertogs på en annan plats. Vid en avvägning enligt 2 kap. 7 § första stycket fann domstolen att, med hänsyn till de skyddsåtgärder som bolaget har åtagit sig, den kvarvarande risken för olägenheter inte kunde anses vara så betydande att den övervägde kostnaderna.

I MÖD 2013:25 var fråga om ett föreläggande att vidta försiktighetsåtgärder med anledning av lågfrekvent buller från stillastående tåg. Domstolen fann att omfattningen av störningen inte var tillräckligt utredd. Innan det gick att ta ställning till vilka bullerreducerande åtgärder som var rimliga att vidta enligt 2 kap. 7 § miljöbalken måste omfattningen av störningen utredas. Det var därför inte möjligt att slå fast vilka ljudnivåer som var rimliga att uppnå. Målet återförvisades därför för fortsatt handläggning.

I MÖD 2014:15 var fråga om lagligförklaring samt tillstånd enligt miljöbalken till vattenverksamhet. Domstolen anförde att både vid bedömningen enligt 2 kap. 3 § och enligt 11 kap. 8 § miljöbalken kan kraven lindras om kostnaderna för åtgärden inte står i rimlig proportion till nyttan. Vidare konstaterade domstolen att de kostnader som bolaget redovisat i Mark- och miljööverdomstolen var betydligt högre än genomsnittet för jämförbara projekt utan att bolaget tillfredställande kunnat motivera detta. Den redovisade kostnaden för endera av de redovisade åtgärderna var dock inte större än vad som i vissa fall godtagits i branschen.

I MÖD 2014:42 uttalar domstolen att rimlighetsavvägningen i 2:7 MB inte enbart ska begränsas till rent företagsekonomiska aspekter. MÖD hänvisar till praxis (MÖD 2011:23) och anför att ”möjliga åtgärder ska bedömas utifrån ett vidare perspektiv än det rent företagsekonomiska”. I detta fall beaktade domstolen bl.a. säkerhetsbrister och skador på arbetsmiljön.

I Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-04-23 i mål nr M 5062–14 var fråga om fastställande av slutliga villkor för utsläpp av flyktiga organiska ämnen till luft. Domstolen utgick från utsläppets art och recipientens känslighet och konstaterade att utsläppen inte gav upphov till några lokala hälso- eller miljöproblem, varken lokalt eller regionalt. Kravet på en begränsning av utsläppet grundade sig istället på ett ”allmänt behov av att minska belastningen på miljön av flyktiga organiska ämnen”. Avvägningen enligt 2 kap. 3 och 7 § miljöbalken skulle således ”utgå från den specifika kostnaden för ytterligare rening, d.v.s. kostnaden per kg för ytterligare minskat utsläpp av VOC”.

I MÖD 2015:27 var fråga om en mindre verksamhetsutövare som hade förelagts att byta värmekälla för uppvärmning. Domstolen konstaterade att det var fråga om en liten verksamhet och att det ”inte ens påståtts…att den aktuella oljepannan ger upphov till några lokala hälso- eller miljöproblem”. I det här fallet grundade sig åtgärden (miljönyttan) istället på det ”allmänna behovet av att minska olja som uppvärmningsbehov” vilket är ett fossilt ämne som inte är förenligt med hushållningsprincipen. Vid en avvägning mellan miljönyttan och kostnaderna för åtgärderna drog domstolen slutsatsen att kostnaderna var rimliga eftersom åtgärden var lätt att genomföra, skulle innebära en sänkning av värmekostnaden för verksamheten och skulle återbetala sig över tid.

I Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-12-21 i mål nr M 3967–16 var fråga om slutliga villkor för utsläpp av NOx och om det var miljömässigt motiverat att bolagets befintliga gasdestruktionspanna skulle ersättas med en ny panna. I domskälen nämns de flesta av de faktorer som hänvisas till i förarbetena till miljöbalken. Vidare beaktade domstolen den samhällsekonomiska nyttan som ett underlag för att bestämma miljönyttan.
Domstolen tog hänsyn till vilken miljönytta åtgärden skulle innebära och anförde att ”även om kostnaden för en ny gaspanna kan anses hög framstår den inte som orimlig i relation till den utsläppsminskning som kan uppnås”. Att fortsätta att använda en omodern gaspanna i ytterligare ett ansenligt antal år framstod ”inte som rimligt”. Bolagets nuvarande panna var sedan länge avskriven och kapitalkostnaden för en ny panna framstod som ”tilltagen i överkant med de ingångsvärden som använts vid bolagets annuitetsberäkningar”.

MÖD 2016:28 avsåg förbud att släppa ut avloppsvatten. Domstolen fann inledningsvis att nämnden hade haft tillräckligt underlag för att besluta att hög skyddsnivå för miljöskydd ska gälla i området. När det sedan gällde frågan om krav på hög skyddsnivå kunde ställas för den enskilda avloppsanläggningen fann domstolen att det i målet hade getts exempel på tekniska lösningar som kunde vidtas för att anläggningen skulle nå upp till de krav som ställs. Vidare var kostnaden för sådana skyddsåtgärder mindre än 5 000 kr per år. Mot bakgrund av dessa omständigheter kunde det inte anses orimligt att ställa krav på hög skyddsnivå för anläggningen och därmed förbjuda utsläpp av avloppsvatten.

I MÖD 2017:51, som handlade om doftsättning av en galleria, konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att eftersom det är bolaget som har bevisbördan för att olägenheter inte behöver befaras och att miljöbalkens hänsynsregler följs, ska osäkerheter i underlaget falla tillbaka på bolaget. Ett föreläggande om att upphöra med doftsättning kunde därför inte anses vara mer ingripande än vad som krävs eller orimligt i förhållande till de kostnader som det medför för bolaget.

I Mark- och miljööverdomstolens dom 28 maj 2019 i mål nr M 5652-18 var fråga om begränsning av ett företags verksamhet på grund av bullerstörningar. Bolagets påstående om merkostnader till följd av det beslutade förbudet har inte underbyggts med någon utredning eller närmare redovisning av hur kostnaden har beräknats. I brist på sådant underlag kunde påståendet inte läggas till grund för domstolens bedömning.