Kommunal friluftslivsplanering
Steg 1 - Förstudie
En förstudie för en kommunal friluftslivsplan ska resultera i ett beslutsunderlag. Därefter kan kommunen utforma planering av friluftsliv.
De här sidorna vänder sig till
Dig som arbetar med friluftsliv, planering, naturvård samt kultur- och fritidsfrågor i en kommun, kommunpolitiker med intresse för att lyfta friluftslivsfrågorna samt länsstyrelsen som kan stödja kommunerna i arbete med friluftsliv. Andra aktörer inom friluftslivet kan ha nytta av informationen.
Bra att veta
Den här sidan är en del i Naturvårdsverkets vägledning om att ta fram en kommunal friluftslivsplan – en process i sex steg. Alla steg, 1–6, samt fakta, referenser och råd finns här:
Lagstiftning
Friluftsliv innefattas i bestämmelser i flera lagstiftningar. Här nedan kommenterar vi hur allemansrätten är reglerad samt hur friluftsliv finns reglerat i miljöbalken och plan- och bygglagen.
Allemansrätten i lagstiftningen
Allemansrätten är en grundförutsättning för friluftsliv. Det är en sedvanerätt som är grundlagsskyddad (2 kap. 15 § regeringsformen) och den innebär att vi får vistas i naturen oavsett vem som äger marken. Med allemansrätten följer krav på hänsyn och varsamhet – mot natur och djurliv, mot markägare och mot andra människor i naturen. Se Naturvårdsverkets information om allemansrätten för mer information.
Miljöbalken
Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer försäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 § miljöbalken). I 3 kap. 6 § miljöbalken framgår att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse ur allmän synpunkt med hänsyn till bland annat friluftslivet ska skyddas så långt som möjligt mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Vidare anges att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska beaktas. I 3 och 4 kap. miljöbalken finns områden utpekade som är av riksintresse för friluftsliv. I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om områdesskydd som kan ge viktiga förutsättningar för friluftsliv, till exempel nationalparker, natur- och kulturreservat.
Plan- och bygglagen
Planering, byggande och förvaltning har stor betydelse för att bevara, utveckla och skapa förutsättningar för friluftsliv både i den byggda miljön och i landskapet i stort. Parker, grönområden, vatten samt natur- och kulturlandskapet är rumsliga förutsättningar för friluftsliv. Av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen samt i förarbeten framgår att grönområden är en grundläggande komponent i en ändamålsenlig markanvändningsstruktur.
Utgångspunkten vid all prövning av frågor enligt PBL är att hänsyn ska tas till både allmänna och enskilda intressen. Vid planläggning ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL).
I Boverkets författningssamling finns föreskrifter om byggnader och anläggningar. Till exempel finns föreskrifter rörande tillgänglighet till byggnader och anläggningar som är relevanta vid friluftslivsplanering.
Sektorslagstiftningar
Frånsett ovanstående lagstiftningar berörs friluftsliv i hög grad av bestämmelser och tillämpning av lagstiftningar för olika samhällssektorer. Skogsvårdslagen är central, men det finns många andra lagstiftningar som påverkar friluftsliv, till exempel skollagen, väglagen och lag om byggande av järnväg.
Möjlighet att söka bidrag för friluftsplanen
LONA-bidraget kan ge upp till 50 procent i ekonomiska medel för att genomföra projekt till nytta för naturvård, friluftsliv och folkhälsa.
Förstudie
Förstudiens syfte och omfattning
Syftet med en förstudie om planering av friluftsliv är att undersöka förutsättningarna för en kommunal friluftslivsplan (eller motsvarande strategiska dokument).
Förstudien ska resultera i ett beslutsunderlag, gärna med en tydlig projektplan eller motsvarande. I beslutsunderlaget framgår vilken typ av kommunal friluftslivsplan som avses tas fram, hur den ska vara uppbyggd samt vilka som ska vara delaktiga.
Som inspiration har vi lagt upp ett exempel på förstudie samt exempel på innehållsförteckning för en förstudie, se nedan.
Förstudien kan genomföras på olika sätt och med olika ambitionsnivå. En förstudie behöver inte vara ett omfattande arbete. Förstudiearbetet spar tid i det efterföljande arbetet, eftersom det avgränsar arbetet och tidigt lyfter fram kommunens utmaningar.
Mandat att inleda förstudien
För att inleda förstudien behövs ett mandat. Mandatet ger en försäkring om att arbetet är prioriterat och inte stannar upp på grund av otydlig förankring i organisationen. Mandatet kan komma från olika håll; politiskt beslut, befintliga beslutade dokument eller från förvaltningsledning.
Frågor som förstudien bör svara på
Nedan är exempel på frågor som är lämpliga att utreda i förstudien. Flera av frågorna kan kommunen också behöva återkomma till under arbetet med planen.
- Vad är friluftsliv för vår kommun?
- Vilket är syftet och nyttan med en friluftslivsplan i kommunen och hur förhåller den sig till andra befintliga styrande och vägledande dokument?
- Vilka kunskapsunderlag behövs – vad finns och vad behöver tas fram?
- Vilka bör delta i planeringen av friluftsliv?
- Policy, strategi, plan, program eller åtgärdslista – vilken typ av dokument ska skapas?
- Hur ska friluftslivsplanen integreras i översiktsplanen?
- Hur ska friluftslivsplanen beslutas?
Vad är friluftsliv för vår kommun?
Förstudien behöver ringa in vad friluftsliv är i kommunen. En inledande diskussion om begreppet hjälper till att förstå vad friluftsliv kan vara. Man kan utgå från definitioner, undersökningar om befolkningens friluftsvanor och trendspaningar om friluftsliv.
Syftet och nyttan – i förhållande till andra dokument
Vilket är syftet och nyttan med en friluftslivsplan i kommunen och hur förhåller den sig till andra befintliga styrande och vägledande dokument?
Förstudien bör formulera varför kommunen ska ta fram en friluftslivsplan vilka som ska använda den och hur den ska användas.
Planen bör fastställa kommunens centrala vilja för friluftslivet, fungera som grund för ansvarig förvaltning i dess arbete med friluftsliv och som instruktion för övriga berörda verksamheter samt fungera som underlag för kommunens fysiska planering.
Friluftslivsplanen kan fungera som en sammanställning av kunskaper och riktlinjer för arbetet med friluftsliv. Då friluftslivsarbetet ofta är utspritt i olika förvaltningar, planer och program kan en friluftslivsplan skapa en bra överblick över kunskap, verksamhet och ansvar. Planen kan klargöra ansvar för det arbete som behöver göras och om planen innefattar konkreta åtgärder kan dessa kopplas till budget.
Förstudiearbetet bör identifiera vilka andra vägledande och styrande dokument som kommunen har och som handlar om grönområden, ekosystemtjänster och dylikt, det vill säga peka ut vilka befintliga dokument som kopplar till utveckling av kommunens friluftsliv. Klargör vad friluftslivsplanen ska hantera jämfört med de befintliga dokumenten och om friluftslivsplanen är tänkt att ersätta något av de befintliga dokumenten.
Kunskapsunderlag – vad behöver tas fram?
Utöver underlag och kunskap om fysiska förutsättningar, det vill säga tillgången till natur för friluftsliv, i tätort och på landsbygden, behövs kunskap om verksamheters och människors behov av utevistelse och friluftsliv.
Vilka kunskapsunderlag som kan användas beskrivs i steg 3 om Kartläggning.
Naturvårdsverket rekommenderar att kartlägga naturområden för friluftsliv i enlighet med Naturvårdsverkets vägledning och då är det lämpligt att detta också tas upp i förstudien.
Vilka behöver delta?
Förstudien bör utreda och föreslå vilka som behöver vara med i arbetet, internt och externt. Det är ofta bra att inkludera och involvera olika kompetenser och intressen tidigt i planeringen av friluftsliv. I en demokratisk framtagandeprocess kan olika intressenter och medborgare med lokala och unika kunskaper bidra till en hög legitimitet för planen.
En bred politisk diskussion kan också leda till en förankring som ger långsiktigt hållbara ställningstaganden för hur friluftslivet ska hanteras i framtida planer och program.
Många av kommunens olika förvaltningar, som av tradition inte alltid uppfattar att deras arbete knyter an till friluftsliv behöver delta. Ett förvaltningsöverskridande arbetssätt för att fånga in bredden av friluftslivet och dess målgrupper har visat sig vara framgångsrikt i arbetet med friluftsliv på kommunal nivå. Det är till exempel viktigt att de som har ansvar för drift och förvaltning deltar så att åtgärder som föreslås blir genomförbara.
Utse en projektledare, skapa en intern förvaltningsöverskridande arbetsgrupp och en större intern referensgrupp som hålls informerade och bjuds in till fältbesök eller workshops. En framgångsfaktor är att arbetet görs av kommunens personal och inte konsult i syfte att förankra arbetet internt.
Ju bredare förankring desto större möjligheter finns att planen ska bli ett effektivt verktyg. Genom att flera olika kompetenser samverkar blir det också en löpande kompetensutveckling om friluftsliv genom hela processen.
Många gånger behövs också dialog och samverkan mellan kommuner. Natur- och friluftsområden gränsar ofta till eller är gemensamma med grannkommuner. Säkerställ hur dialog och samverkan med berörda grannkommuner ska gå till.
Dialog och samverkan med länsstyrelsen bidrar till en helhet i arbetet med friluftsliv. Det lokala arbetet kan då gå hand i hand med det regionala. Länsstyrelsen kan också bidra med kunskapsunderlag och stötta i dialogen med andra kommuner.
EXEMPEL på kommunala förvaltningar och funktioner som kan beröras av friluftslivsarbetet:
- Planering och stadsbyggnad - Kultur och fritid - Miljöskydd - Naturvård - Folkhälsa - Utbildning - Omsorg - Teknisk förvaltning, drift och skötsel - Näringsliv - Turism
Extern dialog
Extern dialog bör ske med exempelvis länsstyrelsen, region, föreningar (friluftsliv, naturvård, jakt- och fiskevård, hembygd, kultur), markägare, grannkommuner, markägarorganisationer, Skogsstyrelsen, medborgare, turismintressenter. Tydliggör tidigt på vilket sätt olika aktörer förväntas kunna bidra och på verka friluftslivsplanen. Med vissa aktörer kan dialog ske genom olika nätverk eller tillställningar till exempel:
- friluftsråd
- naturvårdsråd
- företagsnätverk
- medborgarmöten
- utställningar
Vilken typ av dokument ska skapas?
Policy, strategi, plan, program eller åtgärdslista - vilken typ av dokument ska skapas?
En friluftslivsplan kan bestå av olika delar. Kommunen behöver redan i förstudien fundera på vilken typ av plan som avses tas fram och vad den ska omfatta. Den kan exempelvis innehålla en policy om hur kommunen ser på friluftsliv, en strategi med mål om hur man tänker sig utveckla friluftslivet samt riktlinjer eller handlingsplan för att nå målen.
Friluftslivsplanen kan också tas fram som ett tematiskt tillägg till översiktsplanen eller bara vara en handlingsplan om det redan finns målsättningar och riktlinjer i andra dokument. Det finns också möjligheter att kombinera planering av friluftslivsfrågorna med annan grönplanering och till exempel ta fram en kommunal grönplan som tydligt behandlar friluftsliv tillsammans med annan grönplanering för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Läs mer om grönplan på Boverket webbplats.
Boverkets vägledning om kommunal grönplan
Förutsättningar och behov i kommunen behöver styra vid val av typ och upplägg av friluftslivsplanen. Avgörande kan vara vilka andra strategiska dokument rörande till exempel grönstruktur, naturvärden och ekosystemtjänster som finns eller planeras tas fram i kommunen eller på regional nivå.
Om det redan finns tydliga dokument som hanterar friluftslivets fysiska förutsättningar, till exempel områdesbeskrivningar framtagna enligt Naturvårdsverkets vägledning om kartläggning av naturområden, och åtgärdsplan för dessa, kan en friluftslivsplan behandla övriga delar av friluftslivet.
Dessa delar kan bestå av aktiviteter för olika grupper som skolan, äldrevården, föreningslivet och näringslivet eller frågor om kommunikationsinsatser eller tillgängliggörande av olika slag.
Metoden Kartläggning av naturområden
Inför rekommendation om typ av dokument som ska skapas kan en omvärldsbevakning hjälpa. Hur har andra liknande kommuner arbetat? Hur ser det ut i grannkommunerna? Länsstyrelsen kan vara en källa till kunskap för omvärldsbevakning.
Hur integrera i översiktsplanen?
Oavsett vilken typ av friluftslivsplan som föreslås är det viktigt att i förstudien klargöra hur kunskap och ställningstaganden från planeringen av friluftsliv ska arbetas in i kommunens översiktsplan. Att klargöra detta redan i förstudien kan underlätta när i tiden olika delar av friluftslivsplanen behöver vara klara för att kunna lyftas i en eventuell revidering av översiktsplanen.
Översiktsplanen ska ge vägledning om hur mark- och vattenområden samt den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras men den är inte juridiskt bindande. Här ska framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användning av mark- och vattenområden.
Översiktsplanen ska också visa hur kommunen i sin fysiska planering avser att ta hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. I översiktsplanen behöver därför friluftslivsfrågorna vara inarbetade.
Om friluftslivsplanen ska tas fram som ett tematiskt tillägg till översiktsplanen behöver plan- och bygglagens krav på bland annat samråd och granskning beaktas vid upplägg av hur planeringen av friluftsliv ska genomföras.
Läs mer om översiktsplanering på Boverkets webbplats. Boverket har tagit fram en metod för hur ekosystemtjänster kan integreras i översiktplanearbete. Natur som är attraktiv för friluftsliv är en ekosystemtjänst. Boverkets metoder ger därmed stöd även för hur friluftslivsfrågorna ska integreras i översiktsplanen.
Boverkets vägledning om översiktsplanering
Boverkets vägledning och metod om integrering av ekosystemtjänster i översiktsplan
Underlag till översiktsplanen
För att en kommunal friluftslivsplan ska fungera som underlag till översiktsplanen behövs:
- Mål och strategier för friluftsliv.
- Tydliga kartor som visar
a) geografiskt avgränsade områden av betydelse för friluftsliv,
b) geografiskt avgränsade områden med behov av utveckling och
c) geografiskt avgränsade områden med brist på områden för friluftsliv. - Tydliga kartor som visar tillgänglighet till områden 2a) och 2b) ovan, i form av strukturer som vägar, gång- och cykelvägar men också i form av kollektivtrafik. Brister och svagheter bör tydligt pekas ut i samma kartor.
- Tydliga ställningstaganden om friluftsliv som lätt kan lyftas in i översiktsplanen.
Hur ska friluftslivsplanen beslutas?
Det är viktigt att säkerställa att planen beslutas på rätt nivå i kommunen. Består planen av olika delar kan de olika delarna behöva beslutas på olika nivåer för att bli verkningsfull. Det kan vara svårt att i förstudien fastställa hur detta ska ske då detta kan förändras under arbetets gång och det är därför viktigt att återkomma till frågan senare i processen.
Nyckelaktörer för beslut är kommunfullmäktige/kommunstyrelse, berörda nämnder och kommunalråd.
Finansiering
Det finns stöd att söka för att ta fram en friluftslivsplan samt för vissa åtgärder för friluftsliv. Nedan är länkar till olika former av stöd för planering och åtgärder:
LONA – Bidrag för lokala naturvårdsprojekt – ta fram kunskapsunderlag och genomföra åtgärder
Markåtkomstbidrag för skydd av natur – Bidrag för att skydda natur