Ansvar för avhjälpande av föroreningsskada

Här hittar du en beskrivning av miljöbalkens bestämmelser om ansvar för föroreningsskador (förorenade områden), allvarliga miljöskador och den praxis som utvecklats inom området samt Naturvårdsverkets tolkningar av rättsläget. Tillsynsvägledningen innehåller även avsnitt som ska ge ytterligare stöd till tillsynsmyndigheternas arbete med att öka antalet privatfinansierade avhjälpandeåtgärder, så att fler områden åtgärdas. 

Ansvar för avhjälpande av miljöskador – En vägledning om miljöbalkens regler och rättslig praxis (pdf)

I dokumentet finns information om:

• Grundläggande bestämmelser.
• Ansvar för utredningar och efterhandling.
• Avhjälpandeansvarets omfattning.
• Tillsyn över förorenade områden.
• Tillstånds- och anmälningspliktiga avhjälpandeåtgärder.
• Olika rättssubjekts ansvar som arrendator, konkursbo, exploatör med mera.
• Bilagor 1–4 (rättsliga subjekt och ansvar, vad som bör ingå i en ansvarsutredning, referenslista med domar samt lydelse av 10 kap. miljöbalken före 1 augusti 2007).

Huvudregeln i miljöbalken är att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat en förorening bär ansvaret. Därtill kan även en fastighetsägare bli ansvarig.

Den 1 augusti 2007 genomfördes förändringar i 10 kap. miljöbalken med anledning av genomförandet av det så kallade miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). Genomförandet innebar bland annat att det infördes bestämmelser om allvarliga miljöskador och att terminologin förändrades. Övriga miljöskador benämns efter lagändringen föroreningsskador. Utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa föroreningsskador och allvarliga miljöskador kallas med en gemensam term för avhjälpande (10 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken).

Den 1 augusti 2007 fick 10 kap. miljöbalken därmed en ny lydelse. I enlighet med övergångsbestämmelserna till 10 kap. miljöbalken gäller den äldre lydelsen av kapitlet fortfarande för miljöskador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum före den 1 augusti 2007, eller som ägt rum senare men härrör från verksamhet eller åtgärd som avslutats före den 1 augusti 2007. Det gör att det huvudsakligen är kapitlets äldre lydelse som kommer att tillämpas i praktiken under en lång tid framöver. 10 kap. miljöbalken även i dess lydelse före 1 augusti 2007 är tillämpligt på mark- och vattenområden (här inkluderas grundvatten, vilket framgår av förarbeten) samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (10 kap. 1 § miljöbalken).

Nedan tar vi upp några av de viktigaste bestämmelserna i miljöbalken. Den största skillnaden mellan de två lydelserna och de paragrafer som berörs är olika numrering. Båda lydelserna av kapitel 10 miljöbalken anges i de fall de skiljer sig åt.

Ansvaret för avhjälpande av föroreningsskador och allvarliga miljöskador vilar i första hand på verksamhetsutövaren, det vill säga den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (10 kap. 2 § miljöbalken).

Naturvårdsverkets vägledning om miljöbalken ansvar för skadad miljö (2 kap. 8 §)

Enligt den bestämmelsen ansvarar den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd, som har medfört skada eller olägenhet för miljön, för att skadan eller olägenheten avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken. Ansvaret gäller till dess att skadan eller olägenheten upphört. 

Det är viktigt att ha kunskap om när verksamheten bedrivits eftersom det har betydelse för vilket ansvar som kan utkrävas. Ansvar för miljöfarlig verksamhet gäller om den faktiska driften har pågått efter den 30 juni 1969, verkningarna av verksamheten alltjämt pågick vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande (den 1 januari 1999) och det föreligger ett behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten.

Om det inte finns någon verksamhetsutövare som kan utföra eller bekosta avhjälpandet kan det så kallade förvärvsansvaret enligt 10 kap. 3 § miljöbalken inträda. Fastighetsägarens förvärvaransvar är m.a.o. subsidiärt i förhållande till verksamhetsutövarens primära ansvar. En förutsättning för att förvärvsansvaret ska aktualiseras är att fastighetsägaren känt till eller borde ha upptäckt föroreningen vid förvärvet. Bestämmelserna om förvärvsansvar gäller endast för fastighetsförvärv som skett efter miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999.

Om det har konstaterats att det finns en ansvarig för avhjälpande av en föroreningsskada ska den ansvarige i skälig omfattning utföra eller bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Skälighetsavvägningen i 10 kap. 4 § miljöbalken avseende föroreningsskador ska vid efterbehandlingsåtgärd enligt praxis göras i två steg:

1. först ska det utredas vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade och rimliga från kostnadssynpunkt vanligen genom riskbedömning, åtgärdsutredning och riskvärdering,
2. därefter ska det ske en bedömning av ansvarets omfattning (MÖD 2010:18).

Frågan om en åtgärd ska anses vara miljömässigt motiverad bedöms utifrån föroreningarnas typ och farlighet, föroreningsnivå, förutsättningarna för spridning, omgivningens känslighet och liknande. Utgångspunkten bör vara att området efter utförda åtgärder inte ska utgöra någon oacceptabel risk för människor eller miljö (inklusive omgivningen) vid den pågående eller planerade markanvändningen. Är det en allvarlig miljöskada gäller bestämmelserna i 10 kap. 4 § 3 stycket och 10 kap. 5 § miljöbalken.

Det är den ansvarige som ska ta fram det underlag som behövs för bedömningen, enligt 2 kap. 1 § miljöbalken. Därefter bedöms omfattningen av ansvaret bland annat utifrån hur lång tid som förflutit sedan den förorenande verksamheten ägde rum, den ansvariges dåvarande skyldighet att förebygga framtida skador och övriga omständigheter. Denna bedömning kan, allt efter omständigheterna i varje enskilt fall, leda till fullt, begränsat eller inget ansvar (10 kap. 4 § miljöbalken).

Den som vidtar någon form av exploateringsåtgärd (schaktning, byggnation eller bara ändring av markens användning) i ett förorenat område ansvarar enligt miljöbalkens hänsynsregler för att vidta nödvändiga skyddsåtgärder (2 kap. miljöbalken). Utgångspunkten för bedömningen är i dessa fall den planerade markanvändningens krav.

Tillsynsmyndigheten kan förelägga den som bedriver en verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön, eller den som är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet, att utföra vissa undersökningar (26 kap. 22 § miljöbalken). En verksamhetsutövare som har ett avhjälpandeansvar enligt 10 kap. miljöbalken är dessutom ansvarig för kostnader för att utreda den aktuella föroreningssituationen i skälig omfattning (10 kap. 4 § miljöbalken). Om en tillsynsmyndighet eller prövningsmyndighet ställer krav på avhjälpande, görs det i allmänhet med utgångspunkt i 2 kap. 8 § miljöbalken. 

Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår att det är tillräckligt att konstatera att en verksamhetsutövare ingår i kretsen av ansvariga för att krav ska kunna ställas på utredning av föroreningens utbredning och omfattning.  

En fastighetsägare kan trots frihet från avhjälpandeansvar enligt 10 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken, förpliktas att i skälig utsträckning svara för utredningskostnader som rör fastigheten (10 kap. 10 §miljöbalken/ tidigare lydelse 10 kap. 8 § andra stycket miljöbalken). Detta med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt. 

Fastighetsägaren kan trots frihet från ansvar enligt 10 kap. 2 eller 3 § miljöbalken även förpliktas att i skälig omfattning svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som en efterbehandling medför enligt 10 kap 9 § miljöbalken (tidigare lydelse 10 kap. 5 § miljöbalken). 

En fastighetsägare eller verksamhetsutövare som vill vidta en avhjälpandeåtgärd behöver först bedöma om åtgärden kan innebära en ökad risk för föroreningsspridning. Det tydliggörs i 28 § i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att det är förbjudet att utan anmälan till tillsynsmyndigheten vidta en avhjälpandeåtgärd med anledning av en föroreningsskada i ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning enligt 10 kap. miljöbalken. Detta gäller om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa.

Den som vill vidta en avhjälpandeåtgärd behöver bedöma behovet av anmälan eller tillstånd i varje enskilt fall utifrån kunskap om bland annat föroreningarnas belägenhet, farlighet och mängd, omgivningens känslighet samt planerade åtgärder inklusive hantering av förorenade massor. I normalfallet krävs anmälan för efterbehandlingsåtgärder. Tillstånd kan till exempel behövas om åtgärden omfattar ingrepp i vattenmiljö eller påverkan på vatten.

Även utredningar kan vara anmälningspliktiga de kan medföra mer än ringa risk för ökad föroreningsspridning eller exponering. 

I 10 kap. 11 § miljöbalken finns också upplysningsplikten. Det innebär att den som äger eller brukar en fastighet genast ska underrätta tillsynsmyndigheten om det upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Reglerna om miljöriskområden (10 kap. 15‒18, 21 §§ miljöbalken, tidigare lydelse 10 kap. 10–14 §§ miljöbalken) kan ha betydelse i åtgärdsdiskussionen. Om det inte är tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att reducera allvarliga risker till en acceptabel nivå, eller där betydande föroreningsmängder lämnas kvar, kan riskvärderingen inkludera en bedömning av möjligheten att tillämpa reglerna om miljöriskområden.

Miljöriskområden är i dagsläget en av få rättsligt bindande administrativa åtgärder som finns att tillgå för att hantera risker med ett förorenat område på lång sikt. Naturvårdsverket anser dock att bildande av miljöriskområden inte får ersätta eller bidra till att fördröja permanenta efterbehandlingsåtgärder där sådana är möjliga. 

Naturvårdsverkets vägledning om miljöriskområden 

En huvudman är den juridiska person som ansvarar för genomförandet av ett efterbehandlingsprojekt som finansieras av statliga medel, se förordning (2004:100) om statsbidrag för avhjälpande av föroreningsskador (bidragsförordningen) och förordning (2022:98) om statligt stöd till åtgärder för efterbehandling av föroreningsskador (stödförordningen).

Den som har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada är att betrakta som verksamhetsutövare i enlighet med 2 kap. och 10 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket anser dock att statligt finansierade efterbehandlingsprojekt generellt sett inte bör anses bidra till en föroreningsskada då de föregås av ett gediget förarbete och väl genomtänkt genomförande. Detsamma gäller akutåtgärder vars syfte är att minska den akuta risken för miljön och människors hälsa. Naturvårdsverket anser därför att utgångspunkten är att statligt finansierade efterbehandlingsprojekt inte leder till ett verksamhetsutövaransvar för huvudmannen.

Om det däremot uppstått spridning av förorening till följd av felaktigt eller bristfälligt utförande, har huvudmannen ett ansvar att verka för att dessa åtgärdas. Den som genomfört efterbehandlingen kan då bli att betrakta som verksamhetsutövare för de åtgärder som denne vidtagit (jämför NJA 2012 s. 125). Naturvårdsverket vill därför betona vikten av väl genomtänkta och genomförda efterbehandlingsprojekt.

Rättsfall NJA 2012 s. 125 (domstol.se)

Om det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare (eller att deras ansvar är begränsat) är det möjligt att söka statlig finansiering för avhjälpandet av föroreningsskadorna. Naturvårdsverket beslutar om dessa bidrag med stöd av bidragsförordningen och stödförordningen. I förordningarna lämnas utrymme att ge finansiering även i de fall där ansvar finns om den eller de ansvariga inte kan betala eller om det finns synnerliga skäl, se 3 § bidragsförordningen och 10 § stödförordningen.

Det kan ibland uppstå situationer där kommunen överväger att överta ägandet av fastigheten, dels när fastigheten saknar ägare (s.k. herrelös eller abandonerad fastighet), dels när den nuvarande fastighetsägaren av olika skäl inte kan eller bör kvarstå som ägare av fastigheten under avhjälpandeåtgärden. Om kommunen tillämpar reglerna om expropriation, anser Naturvårdsverkets att kommunen inte riskerar att köpet medför ett förvärvsansvar enligt 10 kap. 3 § miljöbalken (se prop. 2006/07:95 s. 102).

Om kommunen istället väljer att köpa en fastighet kan förvärvet medföra ett ansvar enligt 10 kap. 3 § miljöbalken. I de fall köpet medför ett ansvar och köpet görs av kommunen i syfte att avhjälpa en föroreningsskada kan Naturvårdsverket ändå bevilja finansiering för avhjälpandet om synnerliga skäl föreligger (3 § bidragsförordningen och 10 § stödförordningen). Naturvårdsverket gör då en bedömning av förutsättningarna i ärendet där det särskilt beaktas typ av förorening, skälet för varför inte expropriationsinstitutet är lämpligt, typ av fastighet, ägandeförhållanden och brukningssätt.

I följande ärende har Naturvårdsverket beslutat om bidrag med stöd av synnerliga skäl.

Bidrag för åtgärder på det förorenade området Holms tvätt i Harplinge (pdf)

Det bör vidare tilläggas att, oavsett om fastigheten övertas genom expropriation eller köp, kan en värdeökning av fastigheten uppstå som fastighetsägaren kan behöva stå för.

Läs mer om kostnadsansvar när åtgärder medför värdeökning eller annan nytta ovan samt i Kvalitetsmanual för användning och hantering av statlig finansiering till avhjälpande av föroreningsskador på denna sida:

Sanering av förorenade områden