Ansvar för avhjälpande av föroreningsskada

Den 1 augusti 2007 fick 10 kap. miljöbalken en ny lydelse. I enlighet med övergångsbestämmelserna till 10 kap. miljöbalken gäller den äldre lydelsen av kapitlet fortfarande för miljöskador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum före den 1 augusti 2007, eller som ägt rum senare men härrör från verksamhet eller åtgärd som avslutats före den 1 augusti 2007. Det gör att det huvudsakligen är kapitlets äldre lydelse som kommer att tillämpas i praktiken under en lång tid framöver. Det innebär att det som utgångspunkt är den äldre terminologin och 10 kap. miljöbalkens paragrafnumrering före den 1 augusti 2007 som används i tillsyn och prövning. Den största skillnaden mellan de två lydelserna och de paragrafer som berörs här är olika numrering. Hänvisningar till bestämmelser i denna vägledning gäller gamla lydelsen av 10 kap. miljöbalken om inget annat anges. Båda lydelserna anges i de fall de skiljer sig åt.

Om en tillsynsmyndighet eller prövningsmyndighet ställer krav på avhjälpande, görs det i allmänhet med utgångspunkt i 2 kap. 8 § miljöbalken. Enligt den bestämmelsen ansvarar den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd, som har medfört skada eller olägenhet för miljön, för att skadan eller olägenheten avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken. Ansvaret gäller till dess att skadan eller olägenheten upphört. 

Det är viktigt att ha kunskap om när verksamheten bedrivits eftersom det har betydelse för vilket ansvar som kan utkrävas. Ansvar för miljöfarlig verksamhet gäller om den faktiska driften har pågått efter den 30 juni 1969, verkningarna av verksamheten alltjämt pågick vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande (den 1 januari 1999) och det föreligger ett behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten.

Den 1 augusti 2007 genomfördes förändringar i 10 kap. miljöbalken med anledning av genomförandet av det så kallade miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). Genomförandet innebar bland annat att det infördes bestämmelser om allvarliga miljöskador och att terminologin förändrades. Övriga miljöskador benämns efter lagändringen föroreningsskador. Utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa föroreningsskador och allvarliga miljöskador kallas med en gemensam term för avhjälpande (10 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken).

I 10 kap. 11 § miljöbalken finns också upplysningsplikten. Det innebär att den som äger eller brukar en fastighet genast ska underrätta tillsynsmyndigheten om det upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

10 kap. miljöbalken även i dess lydelse före 1 augusti 2007 är tillämpligt på mark- och vattenområden (här inkluderas grundvatten, vilket framgår av förarbeten) samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (10 kap. 1 § miljöbalken). Ansvaret för efterbehandling av förorenade områden vilar i första hand på verksamhetsutövaren, det vill säga den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (10 kap. 2 § miljöbalken). Om det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare eller om verksamhetsutövaren inte kan utföra eller bekosta efterbehandling, kan den fastighetsägare som har förvärvat fastigheten efter den 31 december 1998 och som vid förvärvet kände till föroreningen eller då borde ha upptäckt den få ett ansvar. 

Vid köp av en fastighet kan den nya fastighetsägaren enligt miljöbalken få ett ansvar för föroreningarna på platsen. Här redogörs även för vad som händer när en kommun övertar ägandet av en fastighet.

Om det har konstaterats att det finns en efterbehandlingsansvarig ska den ansvarige i skälig omfattning utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön (10 kap. 4 § miljöbalken). Skälighetsavvägningen i 10 kap. 4 § miljöbalken ska enligt praxis göras i två steg: först ska det utredas vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade och rimliga från kostnadssynpunkt vanligen genom riskbedömning, åtgärdsutredning och riskvärdering, därefter ska det ske en bedömning av ansvarets omfattning (MÖD 2010:18). Frågan om en åtgärd ska anses vara miljömässigt motiverad bedöms utifrån föroreningarnas typ och farlighet, föroreningsnivå, förutsättningarna för spridning, omgivningens känslighet och liknande. Utgångspunkten bör vara att området efter utförda åtgärder inte ska utgöra någon oacceptabel risk för människor eller miljö (inklusive omgivningen) vid den pågående eller planerade markanvändningen. 

En fastighetsägare kan trots frihet från efterbehandlingsansvar enligt 10 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken, förpliktas att i skälig utsträckning svara för utredningskostnader som rör fastigheten (10 kap. 8 § andra stycket miljöbalken/ nuvarande 10 kap. 10 §). Detta med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt. 

Fastighetsägaren kan trots frihet från ansvar enligt 10 kap. 2 eller 3 § miljöbalken även förpliktas att i skälig omfattning svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som efterbehandlingen medför enligt 10 kap 5 § miljöbalken (nuvarande 10 kap. 9 § miljöbalken). 

En fastighetsägare eller verksamhetsutövare som vill vidta en avhjälpandeåtgärd behöver först bedöma om åtgärden kan innebära en ökad risk för föroreningsspridning. Det tydliggörs i 28 § i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att det är förbjudet att utan anmälan till tillsynsmyndigheten vidta en avhjälpandeåtgärd med anledning av en föroreningsskada i ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning enligt 10 kap. miljöbalken. Detta gäller om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa. Huvudmannen behöver bedöma behovet av anmälan eller tillstånd i varje enskilt fall utifrån kunskap om bland annat föroreningarnas belägenhet, farlighet och mängd, omgivningens känslighet samt planerade åtgärder inklusive hantering av förorenade massor. I normalfallet krävs anmälan för efterbehandlingsåtgärder. Tillstånd kan till exempel behövas om åtgärden omfattar ingrepp i vattenmiljö eller påverkan på vatten. Även utredningar kan vara anmälningspliktiga om huvudmannen bedömer att de kan medföra mer än ringa risk för ökad föroreningsspridning eller exponering. 

Reglerna om miljöriskområden (10 kap. 10–14 §§ miljöbalken, nuvarande 10 kap. 15‒18, 21 §§ miljöbalken) kan ha betydelse i åtgärdsdiskussionen. Om ett mark- eller vattenområde är så allvarligt förorenat att det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att besluta om begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått, ska länsstyrelsen förklara området som miljöriskområde. Miljöriskområden är i dagsläget en av få rättsligt bindande administrativa åtgärder som finns att tillgå för att hantera risker med ett förorenat område på lång sikt. I fall där det inte är tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att reducera riskerna till en acceptabel nivå, eller där betydande föroreningsmängder lämnas kvar, kan riskvärderingen inkludera en bedömning av möjligheten att tillämpa reglerna om miljöriskområden.  Naturvårdsverket anser dock att bildande av miljöriskområden inte får ersätta eller bidra till att fördröja permanenta efterbehandlingsåtgärder där sådana är möjliga. 

Länsstyrelsen är beslutande för dessa områden och kan besluta om inskränkningar och anmälningsplikt enligt 10 kap. 12 § miljöbalken (nuvarande 10 kap. 17 § miljöbalken). Dessa kan omfatta grävning, schaktning och andra markarbeten, bebyggelseåtgärder, ändrad markanvändning samt andra åtgärder som kan innebära att belastningen av föroreningar i och omkring området kan komma att öka, att den miljömässiga situationen annars försämras, eller att framtida efterbehandlingsåtgärder försvåras.

För mer information om miljöriskområden se Naturvårdsverkets vägledning om Miljöriskområden 

Denna vägledning är framtagen i syfte att beskriva miljöbalkens bestämmelser avseende ansvaret för förorenade områden och att redogöra för den praxis som har utvecklats inom området. Naturvårdsverket vill också med denna vägledning stödja tillsynsmyndigheten i dess arbete med att öka antalet privatfinansierade efterbehandlingar och minska behovet av statlig finansiering.

Efterbehandlingsansvar (rapport 6501)

Huvudregeln i miljöbalken är att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat en förorening bär ansvaret. Därtill kan även en fastighetsägare bli ansvarig. I rapporten görs även en genomgång av olika rättssubjekts ansvar såsom arrendator, konkursbo, exploatör m.m. Vägledning är uppdaterad gällande relevant praxis t.o.m. år 2012.

I vägledningen finns information om:

• Grundläggande bestämmelser
• Ansvar för utredningar och efterhandling
• Avhjälpandeansvarets omfattning
• Tillsyn över förorenade områden
• Tillstånds- och anmälningspliktiga avhjälpandeåtgärder
• Tillstånds rättskraft och efterbehandlingsvillkor

Vid efterbehandling kan frågan om verksamhetsutövaransvar bli aktuell. Naturvårdsverket vägleder om vilka aspekter som har betydelse i denna bedömning såvitt gäller ansvar för en huvudman vid statligt finansierad efterbehandling.

EBH-portalen är länsstyrelsernas gemensamma webbsida för tillsynsvägledning om förorenade områden. På EBH-portalen finns ytterligare vägledning för tillsynsmyndigheter om juridik och ansvar:

Juridik & ansvar (EBHportalen)