Rätt plast på rätt plats

Uppdraget slutredovisades till Klimat- och näringslivsdepartementet den 14 mars 2024. Slutredovisningen omfattar resultatet av dels att kartlägga och analysera vilka typer av plast som är lämpliga för vilka användningar för att uppnå cirkulära flöden, dels att analysera och föreslå ytterligare styrmedel för att främja omställningen till en cirkulär ekonomi.

Inom ramen för detta uppdrag har Naturvårdsverket kartlagt och analyserat vilka typer av plaster som lämpar sig för olika typer av användningar för att uppnå fossilfria och cirkulära flöden. Då vi tidigt i analysen konstaterade att det är svårt att ge detaljerade svar på vilken plast som lämpar sig bäst i vilka användningsområden eller var plast kan ersättas med andra lösningar har vi undersökt frågan ur ett mer övergripande perspektiv med syfte att förtydliga hur plastanvändningen kan bli mer hållbar.

Resultatet av analysen befäster kunskapen om att omställningen kräver insatser inom flera områden – mer resurssmart användning, ökad materialåtervinning och användning av biobaserad råvara – men också att dessa insatser generellt bör prioriteras i följande ordning: 

1. Använd plasten på ett mer resurseffektivt sätt. Störst effekt ur ett miljöperspektiv ger minskad användning av plast, vilket kan uppnås genom att behovet kan tillgodoses på andra, mer resurseffektiva sätt. Till exempel genom högre nyttjandegrad av de produkter som sätts på marknaden (inklusive lång livslängd, återbruk, reparerbarhet) eller optimerad användning av råvara i produkter. I vissa fall kan plast ersättas med andra material men eventuell miljönytta av ett sådant byte behöver bedömas från fall till fall.
2. Använd återvunnen råvara framför nyutvunnen. På sikt kommer återvunnen plastråvara kunna användas inom så gott som alla applikationer. Detta förutsätter att materialåtervinningen, och särskilt högkvalitativ sådan, ökar avsevärt. På kort sikt finns dock störst potential i relativt rena flöden och i flöden där slutna loopar kan åstadkommas.
3. Ersätt fossil råvara med biobaserad råvara. Vissa produkter kommer behöva tillverkas av nyråvara även framåt. För att det ska leda till minskad klimatpåverkan behöver fossil råvara i ökad utsträckning ersättas med hållbart producerad biobaserad råvara.

Analysen visar att det finns möjlighet till mer resurseffektiv användning inom flera flöden. Till viss del kan omställningen drivas fram genom innovation samt ökad samverkan mellan aktörer, men för att få ökad takt i omställningen kan styrmedel behövas.

Naturvårdsverket har i arbetet med detta uppdrag utrett möjliga styrmedel med potential att bidra till en cirkulär plastanvändning. Analysen visar att det idag saknas incitament för att designa produkter med hänsyn till resursoptimering och materialåtervinning. Samtidigt påverkas såväl behovet av ytterligare styrmedel, som möjligheten att införa nationella styrmedel, av utvecklingen av den EU-gemensamma lagstiftningen. Fokus bör därför i högre grad ligga på att bidra till utformningen av relevant lagstiftning på EU-nivå. Inom två områden ser vi att den nationella lagstiftningen bör förstärkas, dels inom förpackningar, dels inom byggsektorn. Vi ser också behov av att främja kunskapsuppbyggnad och frivilliga initiativ nationellt. 

I skrivelsen lämnar Naturvårdsverket följande förslag till regeringen:

• Verka för att lagstiftning för plast inom EU och globalt styr mot en cirkulär omställning.
• Förstärk lagstiftningen för minskad användning av engångsmuggar och engångsmatlådor.
• Utred ytterligare styrning för att ställa om till en cirkulär och fossilfri byggsektor.

Analysen av ytterligare styrmedel visar att många av de styrmedel som skulle underlätta en cirkulär omställning bör införas på EU-nivå. I stor utsträckning saknas i dagsläget styrning för att beakta cirkularitet vid design av produkter, till exempel krav på reparerbarhet, lång livslängd och återvinningsbarhet. Inom EU pågår just nu ett omfattande arbete med att utveckla och revidera flertalet rättsakter som omfattar flera av de större plastflödena. Globalt pågår också förhandlingar om ett globalt plastavtal. Naturvårdsverket föreslår därför att stor tyngdvikt i det nationella arbetet bör läggas på att aktivt delta i kommande förhandlingar för att lagstiftningen ska bli så ändamålsenlig och effektiv som möjligt, till exempel genom att verka för att ambitiösa och verkningsfulla krav och andra styrmedel om cirkularitet kommer med i den slutliga lagstiftningen. Att utveckling av lagstiftningen inom EU pågår leder också att det på flera håll inte finns några möjligheter att införa den typen av lagkrav på nationell nivå, då EU-rätten sätter gränser för vilka krav medlemsländerna får införa inom områden som redan är reglerade på EU-nivå.

På två områden ser vi att den nationella lagstiftningen kan förstärkas. Det ena är användningen av återanvändbara muggar och matlådor, där vi ser att det nyligen införda kravet om att tillhandahålla alternativ inte kan förväntas ha tillräckligt styrande effekt. Vi föreslår därför att lagstiftningen ses över och utvecklas i syfte att öka användningen av flergångsmuggar och matlådor och minska användningen av engångsalternativen. Det andra är byggsektorn där vi ser behov av mer styrning då materialflödena är stora och miljöpåverkan hög. Vi föreslår att regeringen utreder ytterligare styrning för omställning av byggsektorn. En sådan utredning bör ta ett helhetsgrepp om byggsektorn, från producent av byggmaterial och -produkter till avfallshantering, och inkludera samtliga materialslag.

Den omställning som behöver göras ställer stora krav på samverkan och dialog mellan olika aktörer i plastens värdekedja. Den nationella plastsamordningen, som Naturvårdsverket har drivit sedan 2020, har bidragit till stora kliv inom flera områden, bland annat genom uppbyggnad och utbyte av kunskap och genom att främja frivilliga initiativ. Med rätt förutsättningar kan samordningen i framtiden ha en ännu viktigare roll i att utgöra en kanal mellan EU-lagstiftning och den svenska marknaden för att bidra till kunskapsuppbyggnad om kommande krav och i förlängningen förstärka näringslivets konkurrenskraft.

I redovisningen beskriver vi också att en viktig förutsättning för den cirkulära omställningen är att plasten prissätts så att det ger incitament för omställning till mer cirkulära lösningar. Underlag om detta har lämnats till den pågående utredning om ekonomiska styrmedel för att främja omställningen till en cirkulär ekonomi.

Den cirkulära omställningen ställer också nya krav på plastindustrin. Behov av kunskapsstöd inom plastindustrin behöver undersökas.

Vad gäller biobaserad plast lämnar vi inte några förslag till styrmedel. Naturvårdsverket gör bedömningen att analys av behov av styrmedel för biobaserad plast bör ingå i övergripande analys för biobaserade lösningar. En sådan har föreslagits av Bioekonomiutredningen.

Rätt plast på rätt plats, slutredovisning (pdf)

Bilaga 1. Analys av cirkulär och fossilfri plastanvändning (pdf)

Bilaga 2. Styrmedelsanalys (pdf)

Uppdragets första del, om kartläggningen av plastflöden inklusive metodutveckling, redovisades den 1 december 2022. Redovisningen tar avstamp i de av Naturvårdsverket tidigare genomförda plastkartläggningarna, och redogör för lämpliga metoder för att följa de största plastflödena i Sverige över tid, och möjlig utveckling av metod per plastflöde tillsammans med myndighetens bedömning om behov av utvecklingsinsatser framåt.

Rätt plast på rätt plats – kartläggning av plastflöden. Delleverans 1 december 2022 (pdf)

Uppdragets tredje del, om att undersöka vilka avfallsströmmar av plast som inte omfattas av utsorteringskrav idag som är lämpliga att ställa högre utsorteringskrav på, redovisades den 27 oktober 2023 tillsammans med redovisning av regeringsuppdraget Åtgärder för att öka materialåtervinningen av avfall. I redovisningen föreslås bland annat krav på ökad utsortering och separat insamling av papper, plast, metall och glas.

Åtgärder för att öka materialåtervinningen av avfall (pdf)

Åsa Stenmarck
asa.stenmarck@naturvardsverket.se