Strandskydd - en vägledning för planering och prövning
Upphävande av strandskyddet i det enskilda fallet
Om länsstyrelsens möjligheter och under vilka förutsättningar det går att upphäva strandskyddet i enskilda fall.
Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar upphäva strandskyddet i det enskilda fallet. Det kan vara ett område som saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften eller där strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten.
Sidan vänder sig till
Vägledningen vänder sig i första hand till handläggare på länsstyrelser.
Bra att veta
Det finns mer stöd och information om påverkan på strandskyddets syften i handboken om strandskydd. Bestämmelsen om små sjöar och vattendrag infördes 2014 och finns därför inte med i handboken. För vägledning om kommunens möjligheter att upphäva strandskyddet inom detaljplan, se kapitel 3 i handbok 2009:4.
Lagstiftning
Strandskyddet i miljöbalken
Strandskyddsbestämmelserna finns i sjunde kapitlet miljöbalken (1998:808), som handlar om skydd av områden. Paragraferna 13-18 talar om vad som avses med strandskydd och vilka bestämmelser som gäller inom sådant område. I paragraferna 25-26 behandlas så kallad intresseprövning, det vill säga vägningen mellan enskilda och allmänna intressen.
7 kap. Miljöbalk (1998:808) (riksdagen.se)
I förarbetena till den ändrade strandskyddslagstiftningen, propositionen 2008/09:119, kan du läsa mer om strandskyddsbestämmelserna, bland annat motiven bakom dem och kommentarer till varje bestämmelse. I förarbetena till miljöbalken, proposition 1997/98:45, kan du läsa ännu mer om strandskyddsbestämmelserna. Intentionerna i lagtexten är desamma, men det finns en viss brist på överensstämmelse eftersom lagtexten delvis är annorlunda formulerad. Motiven finns i kapitel 4.13.2 under rubriken ”Strandskyddsområden” samt i kapitel 4.13.3. Kommentarerna till varje bestämmelse finns i kapitel 5.1.7 under rubrikerna ”Strandskyddsområde” samt ”Intresseprövning”.
Proposition Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (2008/09:119)
Miljöbalkspropositionen (1997/98:45)
I proposition 2013/14:214 beskrivs länsstyrelsens möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.
Proposition Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (2013/14:214)
Det finns också en förordning om områdesskydd enligt miljöbalken (1998:1252). I förordningen regleras bland annat myndigheternas skyldigheter och befogenheter.
Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (riksdagen.se)
I miljötillsynsförordningen 2011:13 regleras tillsynsansvaret för strandskydd.
Strandskyddet i plan- och bygglagen
Följande paragrafer i plan- och bygglagen omfattas av strandskyddslagstiftningen:
3 kapitlet (Översiktsplan): 5-6 §§ , 10 §, 16 § (riksdagen.se)
4 kapitlet (Reglering med detaljplan och områdesbestämmelser): 17 §, 33 § (riksdagen.se)
5 kapitlet (Att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser): 14 §, 22 § (riksdagen.se)
11 kapitlet (Tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder): 10-11 §§ (riksdagen.se)
Handböcker
Information om strandskydd finns mer utvecklad i Naturvårdsverkets handböcker.
Krav för att upphäva strandskyddet
Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta om att upphäva strandskyddet i ett område, om något av de tre fallen nedan kan uppfyllas.
Länsstyrelsen bör inte upphäva strandskyddet i ett område
- som dessutom är skyddat på annat sätt genom kapitel 7 i miljöbalken (naturreservat, biotopskydd etcetera)
- där det finns fridlysta arter eller arter som finns upptagna i Artskyddsförordningen (2007:845)
- som finns i bilaga 2, 3 och 4 till förordningen om områdesskydd (1998:1252)
- som är av riksintresse för naturvård eller friluftsliv enligt kapitel 3 och 4 i miljöbalken
- där det finns anläggningar eller anordningar för friluftslivet
- som är tättbebyggt och där det finns mindre vattendrag och mindre sjöar. Här har vattendrag och sjöar stor betydelse för strandskyddets båda syften just eftersom de är så få.
I strandskyddshandbokens kapitel 5 finns förslag till arbetsgång som kan vara tillämplig, checklistor för beslut och exempel på underlag för att bedöma ett områdes värden för friluftsliv och växt- och djurliv.
1. Området saknar betydelse för strandskyddets syften
Uttrycket att strandområdet ”uppenbart ska sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften” visar på att en mycket restriktiv hållning ska tillämpas. För att mark ska undantas från strandskyddet måste en utredning visa att området inte har några värden idag – eller i framtiden – för vare sig friluftslivet eller djur- och växtlivet.
För att bedöma om ett strandområde uppenbart saknar betydelse för att tillgodose något av strandskyddets syften ska man göra en beskrivning av vilka konsekvenser ett upphävande av strandskyddet kan få för djur och växter samt allmänhetens tillgång till strandområden.
Områden som uppenbart saknar betydelse kan vara kraftigt störd eller exploaterad mark som inte är möjlig att återställa. Till exempel mark som används av industrier, andra anläggningar eller bebyggelse.
2. Små sjöar och vattendrag
En liten sjö är omkring 1 ha eller mindre och ett litet vattendrag är omkring 2 m eller smalare. Bedömning görs i varje enskilt fall. Länsstyrelsernas fastställande av sjöarnas och vattendragens storlek måste ske utifrån det som vid en förnuftigt avvägd bedömning får anses utgöra normala förhållanden(prop. 2013/14:214).
I första hand bör kartunderlag kunna användas. Om det inte går att fastställa på annat sätt får länsstyrelsen bedöma förhållandena på plats. I beslut KN2023/00912 den 25 maj 2023 avslog regeringen ett överklagande av länsstyrelsens beslut att inte upphäva strandskyddet. Regeringen delade länsstyrelsens bedömning att vattendraget var bredare än 2 meter, uppskattningsvis 2-2,5 meter och därför inte var att betrakta som ett sådant litet vattendrag som omfattas av 7 kap. 18 § första stycket 2 miljöbalken.
För ett och samma område kan strandskydd gälla dels på grund av en liten sjö eller ett litet vattendrag, dels på grund av en närliggande stor sjö eller ett närliggande stort vattendrag. Strandskyddet som följer av den stora sjön eller det stora vattendraget kan inte upphävas med stöd i bestämmelsen om små sjöar och vattendrag.
Ett beslut om avslag ska också redovisa bedömning av 18 § 1, alltså att området saknar betydelse för strandskyddets syften.
Liten betydelse för strandskyddets syfte
Det ska vara fråga om sådana områden där strandskyddet redan i dag måste anses omotiverat för upprätthållandet av de syften det har att skydda. Det kan vara fråga om områden vid små sjöar och vattendrag som inte hyser några betydande naturvärden och som inte heller fyller någon funktion av betydelse för det rörliga friluftslivet.
Eftersom upphävandet inte går att ångra är det viktigt att länsstyrelserna noga utreder om förutsättningarna för ett upphävande är uppfyllda innan beslut fattas. Inför beslut behöver det finnas en dokumentation av växt- och djurlivet samt områdets betydelse för friluftslivet. Bedömningen av vad ”liten betydelse” innebär måste vara tydlig och det måste klarläggas att det rör sig om områden som har liten betydelse för strandskyddets syften.
Små vattendrag har ofta höga naturvärden. Stränder och andra strandnära miljöer fungerar som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för växter och djur i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion.
Högexploaterade områden
Förutsättningarna för att ett område ska bedömas ha endast liten betydelse för tillgodoseendet av strandskyddets syften är ofta större i områden utanför tätbebyggda områden och gles- och landsbygdsområden med god tillgång på orörda stränder, än i sådana områden där tillgången på strandnära områden är liten.
Områdets storlek
Upphävandet kan beröra hela eller delar av vattendraget eller sjön, till exempel fram till ett visst avstånd från strandlinjen, inom endast en fastighet eller en viss sträcka av ett vattendrag. Upphävandet ska inte omfatta det område som behövs för fri passage.
Om förutsättningarna för ett upphävande endast finns i delar av det strandskyddade området, bör upphävandet gälla just dessa delar. Om betydelsen för strandskyddets syften är liten i hela det strandskyddade området bör upphävandet gälla hela området.
3. Vissa detaljplaner
Länsstyrelsen får upphäva strandskyddet om området enligt plan- och bygglagen (2010:900) avses att omfattas av en detaljplan och
a) behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller
b) skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kapitel Miljöbalken än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun.
Fri passage
Ett upphävande ska utformas så att det inte omfattar ett område för fri passage. För att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet och för rekreation och friluftsliv är det viktigt att den fria passagen inte bara består av smala passager utmed strandlinjen utan i sig är områden som i storlek gör dem lämpliga för ändamålet.
Små vattendrag har ofta höga naturvärden, oavsett om de är naturliga eller artificiella. I förarbetena till lagändringen 1994, då påverkan på djur- och växtlivet blev en del av strandskyddets syfte, står bland annat att: " …stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som så kallade spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Att strandmiljöerna är skyddade innebär i sådana fall stora landskapsekologiska vinster." (prop. 1993/94:229 s. 10). Även i förarbetena till miljöbalken talas om att "stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden" (prop. 1997/98:45 del 2 s. 83).
Den fria passagens bredd är beroende av förhållandena på platsen, lokala förutsättningar så som byggnadstraditioner, variationer i vattenstånd med mera, men bör dock aldrig vara mindre än några tiotal meter i bredd från strandlinjen. Det ska kännas naturligt för allmänheten att passera där.
Läs mer i handbok 2009:4 under kapitel 6: