Tillsyn av strandskydd och vattenverksamhet i grunda havsvikar

Enligt miljötillsynsförordningen (1 kap 6 §) ska tillsynsmyndigheten upprätta en behovsutredning och en samlad årlig tillsynsplan samt följa upp och utvärdera tillsynen årligen. 

Det är lämpligt att i samband med den årliga utvärderingen planera för gemensamma tillsynsaktiviteter. För att nyttja myndigheternas resurser kostnadseffektivt kan det vara lämpligt att fokusera den gemensamma tillsynsinsatsen på vissa i förväg utpekade områden, anläggningar eller åtgärder. Det finns också goda exempel på så kallade tillsynsveckor, där flera myndigheter och verksamheter bedriver tillsyn samtidigt och på så vis kan samordna exempelvis fältbesök. 

Planera tillsyn

Tillsynsåtgärder av strandskydd och vattenverksamheter med påverkan på biologisk mångfald i vattnet sammanfaller ofta med varandra, men handläggningen sker oftast på olika myndigheter (kommun respektive länsstyrelse). 1 kap. 17 § miljötillsynsförordningen säger att tillsynsmyndigheterna ska samordna tillsynen om det är ändamålsenligt och möjligt. Den myndighet som har den skarpaste lagstiftningen bör gå före och driva sitt ärende. Läs mer om detta nedan under rubriken Exempel på fördelning av tillsynsansvar och samverkan.

För att förebygga brott mot miljöbalken ska länsstyrelsen verka för samarbete mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare. Länsstyrelsen ska också vägleda kommunen i arbetet med strandskydd och ge stöd för att utveckla tillsynen.

Ärendet kan starta då en anmälan/tips/klagomål kommer in eller genom att myndigheten initierar tillsyn. Tillsyn av skyddade områden som strandskydd och naturreservat omfattar endast tillsyn över allmänna intressen. Tillsyn av vattenverksamhet kan däremot också gälla enskilda intressen, dvs när en enskild lider skada av någon annans arbete i vatten. Även påverkan på enskilda intressen på grund av vattenverksamhet måste utredas av tillsynsmyndigheten. 

Exempel på anläggningar och verksamheter som ofta berör både vattenverksamhet och strandskydd är 

• bryggor och pirar
• dammar, strandskoningar, utfyllnader
• vägbankar, broar, bropelare, 

Det finns vissa saker att tänka på vid tillsyn av strandskydd och vattenverksamheter

1. Kontrollera om tillsynsobjektet kan beröra mer än bara den verksamhet du jobbar med
2. Om ja, kontakta den andra tillsynsmyndigheten eller tillsynshandläggare för den andra verksamheten om det är inom samma myndighet.
3. Om tillsynsansvaret är oklart, eller delat, kom överens om vilken myndighet som lämpligast driver ärendet (se 9 § förvaltningslagen om krav på effektiv och rättssäker handläggning). Dokumentera överenskommelsen med en tjänsteanteckning.
4. Kontrollera om det finns giltiga beslut och kontrollera exempelvis flygbilder, fastighetskarta och andra kunskapsunderlag och myndighetsbeslut som kan beröras av ärendet.
5. Vid behov, planera in gemensamt fältbesök med den andra tillsynsmyndigheten eller tillsynsverksamheten.
6. Kontrollera om något särskilt behöver dokumenteras utifrån respektive verksamhet.

Fältbesök är ofta nödvändigt för att kontrollera om det finns grund att gå vidare med tillsynen. Vid fältbesöket är dokumentation viktigt. Fördjupad information om handläggning av tillsynsärende finns under avsnittet Övrigt stöd för tillsyn.

Om det finns misstanke om brott ska brottsanmälan göras. Tillsynsmyndigheten ska anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras, utan att bedöma om överträdelsen kan/inte kan leda till fällande dom, eller om det är ett ringa brott. När det är en och samma tillsynsmyndighet (länsstyrelsen eller kommunen) räcker med en brottsanmälan med upplysning om de olika lagstiftningar som är berörda. Om tillsynsärende drivs av båda myndigheterna ska brottsanmälan upprättas av respektive myndighet, gärna med en hänvisning till den andra myndighetens diarienummer. Tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla misstänkta miljöbrott finns reglerat i 26 kap 2 § miljöbalken.

Misstanke om brott

Innehållet i tillsynsmyndigheternas förelägganden eller beslut utifrån olika lagstiftningar, bör samverka. Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet besluta om de förelägganden eller beslut som behövs för att föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Om tillsynsmyndigheten uppmärksammar något som kan föranleda tillsynsåtgärder, men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde, ska tillsynsmyndigheten anmäla detta till den ansvariga myndigheten (1 kap 16 § Miljötillsynsförordning (2011:13). Tänk också på att enligt 9 § förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt, utan att rättssäkerheten eftersätts. 

Samordning och samverkan med andra myndigheter

Det kommer in ett tips till kommunen om en brygga i en grund havsvik. Bryggan uppfördes förra året och kommunen har inte fått in någon ansökan om strandskyddsdispens på fastigheten. 

Vid kontakt med länsstyrelsen framkommer att det inte heller finns någon anmälan om vattenverksamhet. Länsstyrelsen bedömer att bryggan inte är tillståndspliktig (anmälan om vattenverksamhet hade varit tillräckligt) och det kvarstår inte några uppenbara behov av åtgärder för att skydda vattenmiljön. Det är därför lämpligt att det är kommunen som primärt driver sitt tillsynsärende om strandskydd. Eventuella försiktighetsåtgärder vid ett borttagande av bryggan och återställande i vattenmiljön kan hanteras inom strandskyddstillsynen i samråd med länsstyrelsen. 

Om det finns förutsättningar att bevilja strandskyddsdispens i efterhand, och inga åtgärder krävs för att skydda vattenmiljön eller enskilda intressen, kan länsstyrelsen bedöma att ärendet inte föranleder någon tillsynsåtgärd vad gäller vattenverksamhet. Då är det lämpligt att informera om att bryggan kan bli föremål för tillsyn vid ett senare skede samt om möjligheten att ansöka om tillstånd i efterhand.

Handläggningen kräver en god dialog och samverkan mellan tillsynsmyndigheterna. Personlig kontakt mellan berörda handläggare är ofta ett bra sätt för att hantera komplexa tillsynsärenden. 

Det kommer in ett tips till kommunen om en olovligt uppförd brygga i en grund havsvik. Bryggan uppfördes förra hösten och kommunen har inte fått in någon ansökan om strandskyddsdispens på fastigheten. 

Vid en närmre titt på ärendet framkommer att bryggan ligger i ett naturreservat som länsstyrelsen beslutat om. Inom de flesta områden som är skyddade enligt 7 kap miljöbalken har länsstyrelsen tillsyn över strandskyddet, undantaget de skyddade områden som kommunen har beslutat om. I detta fall blir det därför länsstyrelsen som ska driva strandskyddsärendet. Kommunen tar kontakt med länsstyrelsen och överlåter ärendet.

Länsstyrelsen behöver internt samordna tillsynen av strandskydd, områdesskydd och vattenverksamhet. Ett föreläggande om rättelse bör omfatta både strandskydd och de försiktighetsåtgärder som krävs för att skydda vattenmiljön och de värden som naturreservatet är avsett att skydda.

I några fall har länsstyrelsen överlåtit hela eller delar av ansvaret för tillsyn av vattenverksamhet till den kommunala nämnden. Då krävs att de båda tillsynsmyndigheterna samverkar så som i scenario 1. Det huvudsakliga ansvaret att driva tillsynsärendet i detta exempel kommer ändå ligga på länsstyrelsen, som tillsynsmyndighet för strandskydd.

Det kommer in ett tips till kommunen om en verksamhet i en grund havsvik. Verksamheten startades förra året och kommunen har inte fått in någon ansökan om strandskyddsdispens på fastigheten. Länsstyrelsen bedömer att verksamheten är tillståndspliktig vattenverksamhet. Länsstyrelsen är enligt miljötillsynsförordningen tillsynsmyndighet för tillståndspliktiga vattenverksamheter och ska därför driva tillsynsärendet, både när det handlar om förbud att fortsätta, förelägga om att avluta verksamheten och återställa området, eller att söka tillstånd. 

I några fall har länsstyrelsen överlåtit hela eller delar av ansvaret för tillsyn av vattenverksamhet till den kommunala nämnden. Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna kan därför variera över landet. Tillsynsansvaret omfattar allt som verksamhetens tillstånd omfattar, däribland strandskydd.

Strandskyddsbestämmelserna avser att skydda ett allmänt intresse. Det är det allmänna (samhället) som har intresse av att denna tillsyn utförs och tillsynen är därför skattefinansierad. Om en åtgärd eller verksamhet utförts i strid med strandskyddet kan kommunen besluta om tillsynsavgift. Kommunen har också ansvar att i nödvändig utsträckning utföra sådan tillsyn som endast skattemedel bekostar. Den strandskyddstillsyn som utförs av länsstyrelsen medför ingen avgift.

Tillsyn av vattenverksamhet avser både allmänna och enskilda intressen. Avgift för länsstyrelsens tillsyn över vattenverksamhet skall därför betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och debiteras för varje hel timma handläggningstid. Avgiftens storlek framgår i 3 kap 11 § Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Handläggningstid är den sammanlagda tid som myndigheten har använt för beredning, föredragning och beslut i ärendet. I handläggningstiden skall inte räknas in restid som vid ett och samma resetillfälle överstiger två timmar. 

Tillsyn som omfattar både vattenverksamhet och strandskydd kan medföra olika avgifter beroende på tillsynsmyndighet. Kommunen kan besluta om att avgiften ska justeras då två avgiftsbelagda tillsynsärenden samprövas. Bestämmelser om rätt för kommunfullmäktige att meddela föreskrifter om avgifter för kommunens tillsyn finns i 27 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsen tar enbart ut avgift för den del av handläggningen som rör vattenverksamhet.

Avgift skall inte betalas för tillsyn om klagomålet visar sig vara obefogat.

7 kap 13–18 §§ om strandskydd, Miljöbalk (1998:808) (riksdagen.se)

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.

Strandskyddet syftar till att långsiktigt

1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.

Inom ett strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,
2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt,
3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2, eller
4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

11 kap miljöbalken om vattenverksamhet, Miljöbalk (1998:808) (riksdagen.se)

Vattenområde: ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd

Markavvattning: en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.

Vattenanläggning: en anläggning, som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till en sådan anläggning

Med vattenverksamhet avses

1. uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde,
2. fyllning eller pålning i ett vattenområde,
3. bortledande av vatten från ett vattenområde,
4. grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,
5. en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge,
6. bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta,
7. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
8. markavvattning.

Kommunen har huvudansvaret för tillsynen av strandskyddet. 

Länsstyrelsen ansvarar endast för tillsyn i sådana områden, åtgärder eller anläggningar som omfattas av länsstyrelsens dispensprövning enligt 7 kap 18 a § miljöbalken. I de fall länsstyrelsen har prövat strandskyddet i samband med en anmälan om vattenverksamhet (utanför ett skyddat område), ansvarar kommunen fortfarande för tillsynen. 

En dispens från strandskyddet upphör att gälla om den åtgärd som dispensen avser inte har påbörjats inom två år eller inte har avslutats inom fem år från den dag då dispensbeslutet vann laga kraft (7 kap 18 h § Miljöbalken).

I ärenden om strandskyddsdispens hanteras inte påverkan på enskilda intressen, så som i ärenden om vattenverksamhet. Om strandskyddsdispens medges så innebär det att åtgärden eller anläggningen inte medför att strandskyddets syften äventyras. Strandskyddets syfte är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Tillsynsmyndigheten kan därför i ett senare skede förelägga om att söka tillstånd för vattenverksamhet, trots att strandskyddsdispens redan har beviljats. 

Avvakta dispensprövning (miljosamverkansverige.se)

Länsstyrelsen utövar tillsyn över en tillståndsgiven vattenanläggning och underhåll av den. Tillståndet inkluderar också strandskydd och därmed även tillsynen. 

Kommunen har möjlighet att begära av länsstyrelsen att få överta tillsynsansvaret för vattenverksamhet, antingen för vissa typer av vattenanläggningar eller ta över hanteringen av alla anmälningsärenden. Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna kan därför variera över landet.

Vattenverksamhet går inte att anmäla i efterhand så som strandskydd går att dispenspröva i efterhand. Det går dock att ansöka om tillstånd för att laglighetsförklara en redan uppförd anläggning.

Enligt 11 kap 12 § miljöbalken behövs inte tillstånd eller anmälan om det är uppenbart att vare sig allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Det är alltid verksamhetsutövaren som ska ta ställning till om undantaget kan tillämpas. Har verksamhetsutövaren utfört sin vattenverksamhet utan att vare sig anmäla eller söka tillstånd ska tillsynsmyndigheten vid tillsyn bedöma om det finns några skäl att förelägga om rättelse eller att söka tillstånd. Föreläggande blir aktuellt om åtgärden inneburit någon skada på allmänna eller enskilda intressen, eller riskerar att orsaka skada framöver, exempelvis framtida erosionsskador på omkringliggande fastigheter eller förlust av grunda bottnar som är uppväxtområden för fisk. Enskilda intressen kan vara grannar, andra bryggägare, vattenrättsägare, fiskerättsägare, fastighetsägare med flera. Om åtgärden inte medför något sådant uppenbart problem kan beslutet vara att ärendet inte föranleder någon åtgärd från tillsynsmyndighetens sida. Verksamhetsutövaren ska informeras om att denne inte har juridisk rätt till sin anläggning och kan när som helt kan bli föremål för tillsyn igen. 

• M 2950-19 ang tillsynsansvar och kommunens avgift
  Målet gällde en kommuns beslut om tillsynsavgift. Tillsynen avsåg avverkning av träd utmed ett strandskyddat vattendrag och utmynnade i ett föreläggande om att låta stubbskott växa upp. Markägaren överklagade beslutet om tillsynsavgift. Mark- och miljödomstolen har upphävt kommunens beslut om avgift med motiveringen att vattendraget är en tillståndsgiven vattenanläggning (markavvattningsföretag) och att den utförda åtgärden är underhåll av vattenanläggningen. Det är då, enligt mark- och miljödomstolen, endast länsstyrelsen som får utöva tillsyn. Kommunen har överklagat domen.
  
  MÖD konstaterar att åtgärden i och för sig skulle kunna omfattas av länsstyrelsens tillsynsansvar för vattenverksamhet. Det utesluter dock inte att åtgärden även kan ingå i en annan myndighets tillsynsansvar. Den aktuella avverkningen inom strandskyddsområde faller enligt domstolens bedömning inom kommunens tillsynsansvar. Det finns därmed förutsättningar för kommunen att debitera avgift. MÖD ändrar mark- och miljödomstolens dom och fastställer tillsynsavgiften.
• M 8029-14
  En mätning från en markerad strandlinje på Lantmäteriets kartmaterial uppfyller normalt de krav på noggrannhet som behövs för att avgöra om en [planerad] byggnad ligger inom strandskyddsområde eller inte.
• Efter anmälan om vattenverksamhet (stenlagd brygga som redan uppförts) har länsstyrelsen förbjudit åtgärden. Mark- och miljödomstolen meddelade i stället tillstånd till vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen M 9213-14 (2015-03-26) bedömde att tillstånd inte kan meddelas på sätt som skett och fastställde länsstyrelsens beslut.
• Föreläggande om att inkomma med en anmälan om vattenverksamhet i efterhand. Mark- och miljööverdomstolen M 1755-14 (2014-11-25) undanröjer länsstyrelsens föreläggande.
• Omgrävning av åfåra har ansetts utgöra tillståndspliktig vattenverksamhet. Länsstyrelsens föreläggande om förbud för planerad åtgärd har stått fast, Mark- och miljööverdomstolen M 3793-14 (2014-09-17).

Tillsyn enligt miljöbalken
Planera tillsyn
Samordning och samverkan med andra myndigheter
Misstanke om brott

Arbete i vatten och energiproduktion (havochvatten.se)

Markavvattning

Vägledning om strandskydd

Strandskyddsdomar.se En samling referat av avgöranden från i första hand Mark- och miljööverdomstolen.

Strandskydd – en vägledning för planering och prövning Handbok 2009:4. ISBN: 978-91-620-0175-9

Vattenverksamheter - handbok 2008:5 - Publikationer - Data, kartor och rapporter (havochvatten.se)

Vägledning gällande tillsynsprocessen i stort i ett tillsynsärende, från start till mål, hittar du på Miljösamverkan Sveriges webbplats. Processen ser likadan ut för de två olika ärendetyperna, men beskrivs var för sig.

Naturtillsyn - Miljösamverkan Sverige (miljosamverkansverige.se)

Tillsyn av vattenverksamhet - Miljösamverkan Sverige (miljosamverkansverige.se)

• Vattenverksamhet - Sveriges Domstolar
  Domstolens information om tillståndsprocessen
• Tillståndsprövning enligt miljöbalken - Vattenverksamhet - Arbete i vatten och energiproduktion (havochvatten.se)
• Ansvarsfördelning och överlåtelse av tillsynen