Samråd vid ändring av markanvändning på jordbruksmark

Enligt 12 kap. 9 § miljöbalken får en åtgärd som innebär att jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion inte vidtas utan att en anmälan har lämnats till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Syftet med anmälningsskyldigheten är att ge samhället information om användningen av värdefull jordbruksmark och möjlighet att agera.

Den som har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion, anses enligt 6 § 2 stycket förordning (1998:904) om anmälan för samråd, även ha gjort en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken för den verksamhet för vilken marken planeras tas i anspråk. Om en inkommen anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär en väsentlig ändring av naturmiljön ska den även hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Några begrepp:

• Energiskog som räknas som jordbruksgröda omfattar Salix-släktet, poppel och hybridasp. Även julgransplantering räknas som jordbruksgröda.
• Kultivering innebär markförbättrande åtgärder i form av till exempel enklare markbearbetning, insådd, kalkning, gödsling eller dikning.
• Åker innefattar även träda (åker i vila).

Exempel på verksamheter som innebär att jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion och därför ska föregås av en anmälan till länsstyrelsen är:

• Plantering av skog på åker, ängs- eller betesmark.
• Plantering av energiskog, julgranar, andra jordbruksgrödor samt annan nyodling eller kultivering i ängs- eller betesmark.
• Exploatering av åker, ängs- eller betesmark för byggnation av hus eller anläggning av parkeringsplatser, vägar med mera – om inte åtgärden redan har prövats i särskild ordning (till exempel enligt PBL). 

Energiskog (salix, poppel, hybridasp) och julgranar som planteras på åkermark räknas som jordbruksgrödor och innebär därför inte att marken tas ur jordbruksproduktion. Sådan plantering behöver därmed inte anmälas enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. Planteringen kan dock innebära en väsentlig ändring av naturmiljön om landskapsbilden påverkas negativt, och bör då anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2020:2) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket innehåller bestämmelser om den hänsyn till natur- och kulturvärden som ska tas vid markanvändning i jordbruket. Den innehåller också bestämmelser om innehållet i en anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion. Bestämmelserna förtydligar hänsynsreglerna i 2 kap. 1 - 4 §§ miljöbalken och kompletterar reglerna om områdesskydd i 7 kap. miljöbalken. Den hänsyn som ska tas enligt SJVFS 1999:119 får inte innebära att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras.

Länsstyrelsen är ansvarig tillsynsmyndighet vid tagande av jordbruksmark ur jordbruksproduktion. I detta inbegrips bland annat plantering av skog på åkermark och plantering av skog, energiskog, julgranar och övriga jordbruksgrödor, samt annan nyodling eller kultivering i ängs- eller betesmark.

Länsstyrelsen är också tillsynsansvarig vid omställning av skogsmark till betesmark.

Vid uppodling av skogsmark till åker är kommunen ansvarig tillsynsmyndighet.

Vid hantering av en anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion för att till exempel plantera skog på åkermark bör man tänka på att sampröva 6 och 9 §§ i 12 kap. miljöbalken. Om en inkommen anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär en väsentlig ändring av naturmiljön ska den även hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Enligt 3 § förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket får jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader efter det att anmälan om åtgärden har gjorts till länsstyrelsen, om inte länsstyrelsen medger något annat. Anmälan behövs dock inte om åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Anmälan behövs inte heller när marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning.

I 3 - 4 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:119) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket anges vad en anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion ska innehålla.

Vid bedömning av en anmälan bör länsstyrelsen inte först tillåta tagande av mark ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken, och sedan förbjuda skogsplantering enligt 12 kap 6 § miljöbalken. Prövningen bör ske samlat i ett tydligt motiverat beslut som innehåller de förelägganden som bedöms behövas.

Om länsstyrelsen på grund av bristande underlag inte kan besluta inom åtta månader kan beslut fattas om ett tillfälligt förbud som innebär att åtgärden inte får påbörjas förrän nödvändiga utredningar och inventeringar m.m. har genomförts, eller begärda kompletteringar har inkommit, och ett slutgiltigt beslut därefter har fattats.

Salix, poppel, hybridasp och julgranar som planteras på åkermark räknas som jordbruksgrödor. Plantering av andra trädarter räknas inte som jordbruksgröda och kräver därför en anmälan om tagande av jordbruksmark ur jordbruksproduktion.

Vid bedömning av en anmälan bör bland annat följande aspekter beaktas:

• Hur ser landskapet ut i övrigt?
• Hur är arronderingen?
• Är det ont om jordbruksmark i området?
• Handlar det om små jordbruksmarker i ett mosaiklandskap med mycket skog?
• Är åkerjorden produktiv och av mycket god kvalitet?
• Handlar det om mark som har varit öppen åkermark i flera århundranden?
• Försvinner öppna marker successivt?
• Finns det dokumenterade naturvärden, till exempel i form av fridlysta eller hotade arter? Det kan motivera ett förbud (se Mark- och miljööverdomstolens dom M 4980-12 nedan).
• Berörs området av Natura 2000-bestämmelser eller formellt skydd?
• Finns det generellt skyddade biotoper som mister sitt skydd?
• Ligger marken inom riksintresse för naturvården, kulturmiljön eller friluftslivet?
• Påverkas landskapsbilden negativt?
• Kan småvatten och vattendrag/diken bli negativt påverkade?
• Finns det risk för negativa beskuggningseffekter?
• Träffas åtgärden av förbudet i strandskyddslagstiftningen?

Beslutet ska motiveras tydligt. Om skogsplantering bedöms lämpligt bör följande övervägas:

• Förelägg om plantering av lövträd om det är mer lämpligt än barrträd i området.
• Förelägg om skyddsavstånd till skyddade biotoper, brynzoner, vattendrag m.m. – minst fem meter, helst 20 - 30 meter vid biotopskyddsområden och vattendrag m.m.
• Enligt 7 kap. 22 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7) och allmänna råd till Skogsvårdslagen ska en skyddszon utmed sjöar, vattendrag, kulturmiljöer och öppen jordbruksmark lämnas oplanterad eller planteras med lövträd vid skogsplantering på nedlagd jordbruksmark.
• Om det behövs så mycket skyddszoner att det inte finns tillräckligt med brukningsbar mark kvar som följd av ett föreläggande kan inskränkningarna närma sig ett förbud. Överväg då att istället förbjuda åtgärden.
• Naturlig igenväxning kan i vissa fall vara bättre för miljön och landskapet än plantering av barrträd.

I Mark- och miljööverdomstolens dom M 4980-12 förbjuds granfröplantering eftersom det skulle påverka den fridlysta kornknarrens häckningsplats negativt. Det var inte möjligt att förelägga om tillräckliga försiktighetsåtgärder trots att kornknarren har en god utbredning i Uppland. Ur domen:
Frågan i målet är om förbudet varit nödvändigt för skyddet av naturmiljön. Vid den bedömningen måste hänsyn tas till kornknarrens bevarandestatus och artens behov av skyddsåtgärder. Vidare måste det allmänna intresset av att bevara lämpliga miljöer för kornknarren vägas mot bolagets enskilda intresse av att få anlägga en granfröplantage.

Plantering av alla sorters träd för omvandling till skog på betesmark bör alltid anmälas.

Tänk på att vid plantering av energiskog och julgranar på betesmark och slåttermark krävs till skillnad från sådan plantering på åkermark en anmälan enligt 12 kap. 9 § miljöbalken.

Vid bedömning av en anmälan bör bland annat följande aspekter beaktas:

• Antalet naturliga ängs- och betesmarker har minskat kraftigt och har därför generellt sett ett högt bevarandevärde.
• Finns det dokumenterade naturvärden, till exempel i form av fridlysta eller hotade arter? Kommer dessa att skadas?
• Finns det förutsättningar för fortsatt bete eller slåtter?
• Är det ont om jordbruksmark i området?
• Handlar det om små jordbruksmarker i ett mosaiklandskap med mycket skog?
• Försvinner öppna marker successivt?
• Berörs området av Natura 2000-bestämmelser eller formellt skydd?
• Ligger marken inom riksintresse för naturvården, kulturmiljön eller friluftslivet?
• Hur ser landskapet ut i övrigt?
• Påverkas landskapsbilden negativt?
• Finns det en bevarandeplan?
• Fungerar den gröna infrastrukturen? Finns det till exempel spridningskorridorer för växt- och djurliv?
• Finns det planer på formellt skydd?

Enligt 12 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2022:14) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket får nyodling eller kultivering i ängs- eller betesmark inte ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden. Enligt 14 § får länsstyrelsen medge undantag från bestämmelserna om det finns särskilda skäl.

Vid bedömning av en anmälan bör bland annat följande aspekter beaktas:

• Utgör marken en sådan ängs- eller betesmark som avses med förbudet mot nyodling eller kultivering?
• Antalet naturliga ängs- och betesmarker har minskat kraftigt och har därför generellt sett ett högt bevarandevärde.
• Finns det dokumenterade naturvärden, till exempel i form av fridlysta eller hotade arter? Kommer dessa att skadas?
• Berörs området av Natura 2000-bestämmelser eller formellt skydd?
• Ligger marken inom riksintresse för naturvården, kulturmiljön eller friluftslivet?
• Hur ser landskapet ut i övrigt?
• Påverkas landskapsbilden negativt?
• Finns det planer på formellt skydd?
• Finns det särskilda skäl för att medge undantag från förbudet?

I Mark och miljööverdomstolens dom M 4614-15 förbjuds omvandling av betesmark till åker. Länsstyrelsen hade förbjudit med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken och 12 § 2022:14. Mark- och miljööverdomstolen delade länsstyrelsens bedömning att betesmarken omfattades av förbudet och hade höga naturvärden som skulle skadas om marken togs i bruk som åkermark. Försiktighetsåtgärder var inte tillräckligt för att förhindra eller begränsa skadan på naturmiljön.

Omvandling av skogs- eller jordbruksmark till exploaterat område omfattas normalt av 12 kap. 6 § miljöbalken och ska därmed anmälas till länsstyrelsen för samråd. 12 kap. 9 § miljöbalken är inte tillämplig om marken ska tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning.

Samrådet under en detaljplaneprocess ersätter inte helt en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (se Naturvårdsverkets Handbok 2001:6: Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken). Det är dock lämpligt att samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken samordnas med detaljplaneprocessen. Länsstyrelsen kan även genom sin roll i planprocessen verka för att detaljplanen anpassas till naturvärdena, till exempel genom att rekommendera att marklov krävs för trädfällning. Om inte ett sådant samråd har genomförts under detaljplaneprocessen får samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken genomföras när en åtgärd blir aktuell.

Vid bedömning av en anmälan bör, beroende på vilken typ av jordbruksmark som är föremål för exploatering, aspekter i berörd checklista ovan beaktas.

Enligt 3 kap. 2 § fastighetbildningslagen ska fastighetsbildning ske så att syftet med naturvårdsföreskrifter inte motverkas. Fastighetsbildning på jordbruksmark som till exempel medför att ett biotopskyddsområde mister sitt skydd kan därmed strida mot 3 kap. 2 § fastighetbildningslagen.

Länsstyrelsen får enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Länsstyrelsen kan med stöd av detta förelägga den anmälningsskyldige att bevara biotopskyddsområden som mister sitt generella skydd vid ändrad markanvändning. Föreläggandet kan även omfatta skyddszoner. Ett föreläggande om att bevara vissa biotoper inklusive skyddszoner kan skrivas in i fastighetsregistret enligt 26 kap. 15 § miljöbalken. Då gäller föreläggandet även mot framtida ägare av fastigheten.

Enligt 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13) har Skogsstyrelsen ansvar för tillsynen i fråga om skogsbruksåtgärder i den mån åtgärderna är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen. En skogsbruksåtgärd är en åtgärd som främjar skogen som tillgång och förnybar resurs, samt skötsel av skogen så att den uthålligt ger en god avkastning, samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras.

Avverkning vars syfte är att omvandla skogsmark till betesmark är inte en skogsbruksåtgärd eftersom åtgärden inte syftar till att främja skogen som en förnybar resurs och till att ge en uthålligt god avkastning. Det är därmed inte Skogsstyrelsen utan länsstyrelsen som har ansvaret för samråd om att omvandla skogsmark till betesmark, om åtgärden riskerar att väsentligen ändra naturmiljön. Ingen avverkningsanmälan behövs i sådana fall.

Vid bedömning av en anmälan bör bland annat följande aspekter beaktas:

• Det är många gånger gamla betesmarker som återskapas, vilket normalt är positivt.
• Det är dock viktigt att göra en bedömning av om området har fått skogliga värden.
• Förelägg om tillsynsbara försiktighetsåtgärder, till exempel hur gamla träd ska röjas fram. Gamla grova träd bör röjas fram etappvis under minst fyra år.
• Det är viktigt att eventuella bevarandeplaner är förenliga med det beslut som fattas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Omvandling av skogsmark till åkermark är hela den process som leder fram till att ett markslag som inte är jordbruksmark överförs till och tas i bruk som åkermark. Det omfattas av 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen och ska därmed anmälas till kommunen. Det är således inte ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken har en fastighetsägare rätt till ersättning vid ett föreläggande eller förbud som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.

Ersättning kan således ges vid ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär att markanvändningen ändras och ger därför inte rätt till ersättning vid ett förbud.