Handledning i samhällsekonomisk analys
Utförligare stöd
Här hittar du utförligare stöd för att identifiera, beskriva och bedöma konsekvenserna som en lösning kan leda till.
Sidan vänder sig till
Du som arbetar på en nationell myndighet och ska utföra eller beställa en analys som identifierar konsekvenser eller bieffekter av en lösning.
Lagstiftning
Det finns flera lagkrav som innebär att myndigheter behöver göra samhällsekonomisk analys. Övergripande krav som gäller för alla förvaltningsmyndigheter finns här:
Myndighetsförordning (2007:515)
Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244)
I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
1 kapitlet 3 § Budgetlagen
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsförordning (2007:515).
Skatteintäkter (och andra resurser) har många alternativa användningsområden.
Formella krav på att analysera konsekvenser av förslag
När nya eller ändrade styrmedel och offentliga åtgärder utvecklas, ska konsekvenser analyseras.
Begreppet "regulation" avser reglering i vid mening och omfattar styrmedel och beslut på både strategisk och operativ nivå. Ofta har det svenska begreppet reglering eller regelgivning snävt tolkats som det administrativa styrmedlet reglering eller lagstiftning i Sverige. Se ESO 2018:5 Tänk efter före!
Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Naturvårdsverket tolkar här reglering som styrmedel och offentliga åtgärder.
Det finns olika formella krav som styr att myndigheter, departement och kommittéer ska analysera konsekvenser av förslag.
Myndigheter
Den som arbetar på en förvaltningsmyndighet ska göra en konsekvensutredning i den omfattning som behövs i det enskilda fallet enligt 4 § enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244).
Departement
Den som arbetar inom Regeringskansliet och lägger författningsförslag, styrs av två statssekreterarpromemorior från Näringsdepartementet, daterade den 2008-06-13. Här framgår att alla förslag från Regeringskansliet till nya eller ändrade regler ska konsekvensutredas om de kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.
Kommittéer
Den som arbetar i en kommitté under regeringens utredningsväsende och avser att lägga författningsförslag styrs av Kommittéförordningen (1998:1474). I 15 a. § Kommittéförordning framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska föreslagna kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
När myndigheter ska genomföra uppdrag som beställs av Regeringskansliet, saknas det lika tydliga krav på samhällsekonomiska analyser. Regeringsuppdragens uppdragstexter innehåller ofta, men inte alltid, specifika krav på samhällsekonomisk analys. Kraven på samhällsekonomiska analyser i uppdragstexterna formuleras på olika sätt. Ibland är det otydligt om skillnaden i formuleringar är olika sätt att beställa samma analys eller om det är en specifik typ av analys som efterfrågas.
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser styrs via Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket:
2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet:
- vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
- utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
- löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
Det finns dessutom ofta specifika krav på att samhällsekonomiska analyser ska göras i de regeringsuppdrag som Naturvårdsverket ska genomföra.
Inledning
För att kunna identifiera vilka konsekvenser en lösning kan leda till, behöver du först identifiera de aktörer eller områden som lösningen berör. Sedan bör du beskriva hur berörda aktörer och områden kan bli påverkade utöver de effekter som lösningen ska uppnå. När du har sammanställt lösningens konsekvenser bör du slutligen bedöma om konsekvenserna eller bieffekterna är acceptabla.
Utgångsläget är att tänka så brett som möjligt och ta med alla relevanta konsekvenser som kan ha betydelse för att bedöma en lösning utifrån fördelningsaspekter och andra välfärdsteorem. Ofta behöver en avgränsning göras för vilka konsekvenser som är möjliga att ta med.
När konsekvenserna av en lösning bör undersökas, kan du lägga upp arbetet på följande sätt:
Identifiera vilka konsekvenser en lösning kan ge
För att hitta konsekvenserna som en lösning kan leda till, kan det vara bra att utgå från vilka aktörer eller vilka områden som berörs. Vem och vad som berörs beror på det aktuella uppdraget eller området. Berörda kan till exempel vara aktörer som hushåll och företag, men även branscher, myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och särskilda individer som exempelvis bilister och cyklister. Du kan hitta dem som berörs av lösningen genom att tänka igenom följande frågor:
- Vilka berörs i stor utsträckning av lösningen?
- Vilka berörs i mindre utsträckning av lösningen?
- Vilka tjänar på och vilka förlorar på lösningen?
För att identifiera vem och vad som berörs tydligare, kan du utgå ifrån följande exempel på aspekter inom ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser.
Ekonomiska konsekvenser
Hushåll:
- Antal
- Inkomstgrupper
- Särskilda individer, till exempel bilister, konsumenter eller andra grupper
- Geografi
- Ensamhushåll eller familjer
- Ålder
- Kön
Företag:
- Antal
- Storlek
- Bransch
Offentlig sektor:
- Antal
- Staten
- Myndigheter
- Länsstyrelser
- Kommuner, landsting och regioner
Miljömässiga konsekvenser
- Miljökvalitetsmål
- Ekosystem
- Resor och transporter
- Energianvändning
- Utsläpp och avfallshantering
- Användning av kemikalier och farliga ämnen
Sociala konsekvenser
- Folkhälsa
- Jämställdhet och jämlikhet
- Kultur
- Demokrati
- Tillgänglighet
- Utbildning
Beskriv konsekvenserna av lösningen
När du har identifierat aktörer och områden som lösningen kan påverka, är nästa steg att beskriva vilka konsekvenserna eller bieffekterna för dem är. Följande frågor kan vara ett stöd:
- På vilket sätt berörs de identifierade aktörerna och områdena?
Vilka fördelar respektive nackdelar kan de berörda få av förslaget?
- I vilken utsträckning påverkas de berörda aktörerna och områdena?
Är påverkan stor, medel eller liten? För att kunna jämföra konsekvenser, behöver de sättas i relation till varandra.
- När i tid uppstår konsekvenserna?
Vilka konsekvenser uppstår på kort respektive lång sikt?
Det viktigaste är att på något sätt beskriva de mest betydande konsekvenserna, jämfört med att beskriva några få konsekvenser i detalj. Ju mer en grupp eller ett område berörs, desto mer detaljerade uppgifter bör redovisas. Beakta även eventuella fördelningseffekter av lösningen, till exempel om det finns grupper av individer eller hushåll som berörs särskilt.
Hur du bör beskriva konsekvenserna beror på vad som är möjligt och vilken ambitionsnivån är. Konsekvenser kan beskrivas kvalitativt (med ord eller +/- tecken), kvantitativt (olika enheter) och/eller i monetära termer (värderade i kr).
Mer stöd för att beskriva ekonomiska konsekvenser
Ekonomiska aktörer delas oftast in i hushåll, företag och offentlig sektor. När du har identifierat antal hushåll, företag eller offentliga instanser som påverkas av lösningen, beskriver du konsekvenserna utförligare. Det finns olika aspekter att ta hänsyn till beroende på vilken aktör som konsekvenserna gäller.
Konsekvenser för hushåll
Hur hushåll påverkas av förslag kan bero på olika faktorer, som till exempel individers ålder, kön, inkomst, utbildningsbakgrund eller bostadsort. Hushåll kan också påverkas i rollen som konsumenter. Om du till exempel analyserar konsekvenser av en lösning som ger höjt bensinpris, kan det vara aktuellt att beakta geografi, eftersom bilberoendet och utbudet av kollektivtrafik kan se olika ut i olika delar av landet. På SCB:s hemsida finns statistik och mer information som rör hushållen.
Statistik och mer information som rör hushållen (scb.se)
När du har ringat in vilka hushåll som berörs, ska du beskriva lösningens konsekvenser för hushållen. Det kan handla om:
- kostnader (intäkter, utgifter, besparingar)
- tidsåtgång (tidsökning eller tidsbesparing)
- valmöjligheter eller beteende.
TIDSÅTGÅNG
När du ska uppskatta en förändrad tidsåtgång, bör du beakta förändringen som en lösning innebär både i tid och kostnad. En lösning som påverkar hur individer eller hushåll ska använda sin tid, påverkar i sin tur människors möjlighet att fritt disponera sin fritid. Du kan fundera på om lösningen betyder att hushållen behöver göra något av följande, och i så fall hur mycket tid det förväntas ta:
- Sätta sig in i och förstå nya krav
- Samla information
- Bearbeta information och data
- Fylla i ansökningar
- Lämna information till myndigheter
- Genomföra betalningar
- Delta vid inspektion
- Köpa material
HUSHÅLL SOM KONSUMENTER
Hushåll kan påverkas av en lösning i sin roll som konsumenter. Lösningar som berör företag påverkar ofta även konsumenter direkt eller indirekt. Konsumenter kan gynnas eller missgynnas, till exempel genom höjda eller sänkta priser, större eller mindre urval, eller förbättrad eller försämrad kvalitet på produkter.
Utgå ifrån konsumtionens tre faser för att bedöma om konsumenter påverkas samt varför och på vilket sätt:
- Införskaffa: till exempel köp, arv, lån och utbyte
- Använda
- Avyttra: till exempel försäljning och återvinning
För att bedöma om en lösning kan ge konsekvenser för konsumenter kan följande frågor vara till hjälp. Påverkar lösningen:
- konsumenters tillgång till en vara eller tjänst på marknaden?
- prissättning, kvalitet, tillgänglighet eller valmöjligheter för konsumenter?
- konsumentinformation, kunskap, tillit eller konsumentskydd?
- produkters säkerhet eller hållbarhet?
- särskilt sårbara konsumentgrupper?
Personer kan anses vara särskilt sårbara på grund av socioekonomiska, mentala eller fysiska förutsättningar, ålder eller andra anledningar.
Konsekvenser för företag
När du ska beskriva hur en lösning påverkar företag, behöver du utgå från förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). En konsekvensutredning ska göras i den omfattning som behövs i det enskilda fallet, enligt 4 § i förordningen.
Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning 2007:1244
Om lösningen kan få konsekvenser av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen innehålla en beskrivning, enligt 7 § i förordningen.
7 § Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
- antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen,
- vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
- vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
- i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen,
- hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och
- om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.
För stöd att beskriva konsekvenser för företag, kan du använda Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning.
Konsekvenser för offentlig sektor
Konsekvenser för den offentliga sektorn kan delas in i konsekvenser för:
- den egna myndigheten
- andra statliga myndigheter
- kommuner
- landsting
HUR PÅVERKAS MYNDIGHETER AV EN LÖSNING?
För att bedöma hur myndigheter påverkas kan följande frågor vara till stöd:
- Vilka konsekvenser kan genomförandet av lösningen få för arbetet på myndigheten?
- Innebär en lösning ökade kostnader till följd av tillståndsprövning, tillsyn eller insamling och registrering av uppgifter?
- Kan en lösning leda till ett behov av ökad service, stöd eller information till någon aktör?
- Finns det behov av investeringar som till exempel uppdatering eller inköp av it-system?
- Finns det behov av utbildning av befintlig personal eller nyrekrytering?
- Innebär en lösning i övrigt en ökad eller minskad administrativ börda för myndigheter?
HUR PÅVERKAS KOMMUNER OCH LANDSTING AV EN LÖSNING?
När konsekvenser för kommuner och landsting ska beskrivas, finns det särskilda bestämmelser som utgår från den kommunala självstyrelsen. Om nya eller ändrade styrmedel eller offentliga åtgärder påverkar det kommunala självstyret, ska kostnader och intäkter beräknas och redovisas.
Av 8 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att om föreskrifter kan få effekter för kommuner eller landsting, ska konsekvensutredningen innehålla en redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Om föreskrifterna innebär förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller landstingens organisation eller verksamhetsformer, ska kostnader och intäkter som följer av förändringarna redovisas.
Av 15 § kommittéförordningen framgår att om en lösning påverkar den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
För att bedöma hur kommuner och landsting påverkas kan du fundera på om lösningen leder till förändring när det gäller:
- kommuner och landstings handlingsutrymme och befogenheter
- medborgarnas inflytande och rättigheter i kommuner och landsting
- möjligheten att bestämma hur verksamheten i kommuner eller landsting ska bedrivas eller organiseras
- reglering av organisation, bemanning och behörighet i verksamhet inom kommuner och landsting
- uppgiftsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen
- statlig tillståndsgivning och tillsyn eller domstolskontroll av verksamheter i kommuner och landsting.
För stöd att beskriva konsekvenser för den offentliga sektorn, kan du använda Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning.
Mer stöd för att beskriva miljömässiga konsekvenser
Du har analyserat de miljöeffekter som lösningen ska uppnå i Hur lösa miljöproblemet. Här bör du beskriva miljömässiga konsekvenser utöver miljöeffekterna som lösningen avser att uppnå.
En lösning som ska uppnå ett miljökvalitetsmål kan påverka andra miljökvalitetsmål. Det innebär att en lösning kan ge avsedda effekter på ett miljöområde samtidigt som den kan leda till konsekvenser eller bieffekter på ett annat miljöområde. Du bör beskriva dessa bieffekter på andra miljöområden, som kan innebära både synergier och konflikter.
Ett exempel på synergi är hur styrmedel som syftar till att främja transporter med cykel för att förbättra luften, samtidigt kan bidra till att minska buller. Då uppstår en synergi mellan exempelvis miljökvalitetsmålen Frisk luft och God bebyggd miljö.
Ett exempel på konflikt är hur styrmedel riktade till bränsleanvändning som syftar till att minska utsläpp av kväveoxid, kan ge konsekvenser i form av att utsläpp av koldioxid ökar. Det finns då en konflikt mellan miljökvalitetsmålen Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan.
Mer stöd för att beskriva sociala konsekvenser
Ofta ligger sociala konsekvenser nära både ekonomiska och miljömässiga konsekvenser. Exempel på sociala konsekvenser är:
- hälsa, levnadsförhållanden och trivsel
- jämställdhet och jämlikhet
- tillgänglighet
- arbetsmarknad
- integration
- kultur
- civilsamhälle
- utbildning och lärande
- bostadsförhållanden.
För stöd att beskriva sociala konsekvenser av förslag kan du använda Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning. Handledningen ger fördjupat stöd i hur du kan tänka kring konsekvenser för människors hälsa, jämställdhet, arbetsmarknad och civilsamhälle.
Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning på tillvaxtverket.se
Sammanställ konsekvenserna
När du har identifierat och beskrivit konsekvenserna av en lösning, bör du presentera dem på ett strukturerat sätt så att fördelar och nackdelar tydligt framgår. Syftet är att göra det enkelt att jämföra konsekvenserna av olika alternativ till lösning. Att redovisa informationen i tabeller gör ofta redovisningen lättare att överskåda.
Bedöm konsekvenserna
När du har kommit fram till vilka de relevanta konsekvenserna av en lösning är, behöver du bedöma om de är rimliga. Är konsekvenserna rättvisa, det vill säga har konsekvenserna moraliska aspekter som inte är acceptabla? I konsekvensanalysen bör du belysa de etiska övervägandena så transparent och neutralt som möjligt. När beslutsfattare senare fattar beslut om förslag, gör de en politisk bedömning av om ett förslags konsekvenser är rimliga.
En lösnings konsekvenser bör bedömas utifrån kriterier om fördelning och andra etiska aspekter.
- Konsekvenserna bedöms vara acceptabla
Om konsekvenserna av en lösning bedöms som acceptabla, kan ett förslag läggas fram för beslut. - Konsekvenserna bedöms vara oacceptabla
Om konsekvenserna av den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen bedöms vara för stora eller på något annat sätt oacceptabla, finns det två alternativ:
1. Du bör undersöka om utformningen av lösningen kan justeras så att konsekvenserna blir acceptabla. Det kan till exempel innebära att komplettera en lösning genom att kompensera de aktörer eller områden som drabbas av lösningen.
2. Om lösningen inte kan justeras, bör du välja en annan lösning. När du behöver justera en lösning eller hitta en ny lösning, går du tillbaka till Hur lösa miljöproblemet?
Det här bör du tänka på när du undersöker konsekvenserna
- Kontakta relevanta aktörer
Berörda aktörer kan vara en stor hjälp i arbetet med att identifiera och beskriva konsekvenser. Det kan handla om att bidra med underlag till bedömningar och beräkningar av konsekvenser. Kontakter kan även vara ett sätt att identifiera förslag på alternativa lösningar, men även ett sätt att få kompletterande kunskap om effekter av lösningar. Med denna kunskap kan eventuellt utformningen av lösningar justeras. Kontakta därför relevanta aktörer tidigt i arbetsprocessen. - Redovisa antaganden och osäkerheter
Att uppskatta och beräkna exempel av konsekvenser är ofta bättre än inget alls. Redovisa tydligt vilka antaganden du gör och vilka osäkerheterna är. - Redovisa om lösningar inte har konsekvenser
Om du har kommit fram till att en lösning inte innebär några konsekvenser för vissa aktörer eller områden, är det viktigt att redovisa denna bedömning om den inte är uppenbar.
Handledningens steg Vilka är konsekvenserna? är under utveckling.
För utförligare stöd att identifiera och beskriva de samhällsekonomiska konsekvenserna av lösningar, kan du använda handledningen Konsekvensanalys steg för steg som Naturvårdsverket tog fram 2003: Identifiera konsekvenserna, s. 24-34.
Nästa steg
När du har bedömt att lösningen ger konsekvenser som inte är acceptabla, gå tillbaka och utveckla lösningen av miljöproblemet.
När du har identifierat miljöproblemet, valt den lämpligaste lösningen och bedömt att lösningens konsekvenser är acceptabla, kan du lägga fram ett förslag till beslut.