Handledning i samhällsekonomisk analys

Begreppet marknadsmisslyckande används för att förklara situationer där aktörers enskilda beslut på marknaden leder till ineffektiv allokering av resurser. Ett exempel på marknadsmisslyckanden är miljöproblem. Miljön är ofta något som enskilda aktörer inte kan äga och som används fritt av alla.

Miljötjänster från naturen som till exempel ren luft, rent vatten, biologisk mångfald och klimat är kollektiva tjänster. Dessa tjänster har egenskaper som gör att det är svårt att fastställa ägande. Utan statlig reglering är kollektiva tjänster fritt tillgängliga för alla.

Fri tillgänglighet leder till för stor användning, till exempel utsläpp som minskar ren luft, rent vatten och leder till klimatförsämringar. Externa effekter, det vill säga att beslut som individer och företag tar som påverkar andra, är därför relaterade till att det finns kollektiva varor. Externa effekter för miljön är därmed marknadsmisslyckanden som beror på att miljötjänster ofta är kollektiva varor. 

Externa effekter beskriver situationer där aktörerna på marknaden själva saknar tillräckliga incitament för att lösa miljöproblem. Detta leder till att miljöproblemen blir för stora för samhället, vilket motiverar statens roll för att lösa miljöproblemen samt använda samhällets resurser effektivare.

Du behöver tänka igenom om det finns en eller flera externa effekter inom det område du arbetar med, eftersom detta påverkar hur du sedan ska hantera miljöproblemet. Utan kunskap om hur olika aktörers val och beslut direkt eller indirekt påverkar miljön, är det svårt att lösa miljöproblemen. 

I vissa uppdrag finns det inte miljöproblem ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Då bör du fundera på om en samhällsekonomisk analys är lämplig att göra i uppdraget. Exempel på uppdrag som inte innebär en förändring i miljön eller ekonomin, kan vara uppdrag som innebär att formellt ändra lagtext, eller inventera och kartlägga något.

Om du har konstaterat att det saknas externa effekter i uppdraget, behöver inte en samhällsekonomisk konsekvensanalys göras. Det är dock viktigt att undersöka om det finns dolda miljöproblem som uppdraget ska hantera. 

Det finns olika kategorier av externa effekter. Aktörernas miljöskadliga beteende kan till exempel bero på:

• att informationen om miljöproblemet och dess risker är ojämnt fördelad i samhället, det vill säga en extern effekt – informationsproblem, eller
• att aktörers val och beslut påverkar en tredje part som inte kompenseras, det vill säga en extern effekt för tredje part, eller
• att tillgången till naturresurser är obegränsad, det vill säga en extern effekt som beror på obegränsad tillgång och som kallas förvaltning av gemensamma och allmänna tillgångar.

Att undersöka miljöproblemet innebär också att identifiera omfattningen av de externa effekterna. Omfattningen kan uttryckas i hur allvarliga eller akuta de externa effekterna är. För att bedöma allvar kan till exempel hur många som omfattas undersökas. För att bedöma omfattningen av de externa effekterna, kan du även inkludera vad som förväntas hända över tid.

• Hur många individer och företag omfattas?
• Hur förväntas omfattningen vara över tid?
  - Finns det någon trend som är ökande, minskande eller konstant?

Exponeringen kan påverkas både av naturvetenskapliga förändringar och förändringar som sker i samhället.

Exempel:
- Fler människor riskerar att utsättas för utsläpp från bensindrivna bilar då utsläppen i städer ökar över tid.
- Fler människor riskerar att utsättas för utsläpp från bensindrivna bilar då befolkningen i städer växer över tid.

Det finns många definitioner av externa effekter. Om du vill fördjupa dig kring externa effekter, så kan du hitta information i:

Arrow, K. J. (1970), ”The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non-market Allocation” in Public Expenditures and Policy Analysis, edited by Haveman, R.H. and Marglis, J., 59-73.

Cornes, R. and Sandler, T. (1996) The Theory of Externalities, Public Goods and Club Good.
En diskussion om hur externa effekter förhåller sig till kollektiva varor finns på sidorna 39-44.  

• Bidrar alla källor lika mycket eller på samma sätt till problemet?

• Uppstår problemet lokalt, nationellt eller utomlands?
• Hur sprids problemet?

• Det kan till exempel handla om antal personer, djur, samhällen, företag, men även ekosystemtjänster och framtida generationer.

• Du bör så det gott det går uppskatta miljöproblemets storlek. Du bör även undersöka om det till exempel finns tröskelnivåer eller risk för oåterkalleliga effekter.
  - Miljöproblemets omfattning kan beskrivas i termer av exponering. Hur många aktörer omfattas?
  - Hur förväntas omfattningen vara över tid? Finns det någon trend som är ökande, minskande eller konstant?
  
  Exponeringen kan påverkas både av naturvetenskapliga förändringar och förändringar i samhället. En förändring i samhället som kan påverka exponeringen är till exempel urbanisering.
  
  Exempel:
  - Fler människor riskerar att utsättas för utsläpp från bensindrivna bilar då utsläppen i städer ökar över tid.
  - Fler människor riskerar att utsättas för utsläpp från bensindrivna bilar då befolkningen i städer växer över tid.

Information om miljöproblemets omfattning är viktig för att kunna jämföra miljöproblem och prioritera hur resurser sedan bör fördelas mellan miljöproblem, men även mellan andra samhällsintressen.

När du har besvarat frågorna, behöver du göra en helhetsbedömning av om du har tillräcklig kunskap om miljöproblemet ur ett naturvetenskapligt perspektiv för att gå vidare med analysen. Om svaret är nej, så behöver du ta fram mer kunskap innan du kan gå vidare. Ofta finns det redan mycket kunskap och underlag att hämta.

När du har identifierat hur miljöproblemet drabbar samhället, behöver du bedöma hur stor denna påverkan är ekonomiskt. Du bör börja med att undersöka följande frågor:

• Finns det tillräckliga data för att göra kvantitativa bedömningar?
• Finns det tidigare studier och uppskattningar att använda?

När du bedömer hur miljöproblemet drabbar samhället och hur detta påverkar samhället ekonomiskt, bör du ta hänsyn till förväntade förändringar i samhället. Förändringar kan till exempel vara befolkningsutveckling och urbanisering.

• Hur förväntas miljöproblemet påverka samhället ekonomiskt över tid? 
• Finns det någon trend som är ökande, minskande eller konstant?

Information om hur miljöproblemet drabbar samhället och hur detta påverkar samhället ekonomiskt är viktig för att kunna jämföra miljöproblem och prioritera hur resurser sedan bör fördelas mellan miljöproblem, men även mellan andra samhällsintressen.

En samhällsekonomisk analys av hur förändringar i naturen eller människors hälsa påverkar samhället, är i de flesta fall svår att göra. Den är det sista ledet i en kedja av bedömningar och alla osäkerheter i tidigare skeden av problemanalysen samlas här. Det innebär att det ofta handlar om att ta fram kvalitativa bedömningar av hur miljöproblemet drabbar samhället. I sällsynta fall kan denna påverkan kvantifieras och till och med värderas monetärt. 

För att hitta aktuell information om data och uppgifter som är relevant för samhällsekonomisk analys, är det bra att kontakta experter på området eller de aktörer som berörs av miljöproblemet. Ofta finns nödvändig information hos till exempel myndigheter, universitet, branschorganisationer eller andra intresseorganisationer.  

Du behöver göra en helhetsbedömning av om du har tillräcklig kunskap om hur miljöförändringen drabbar samhället för att gå vidare med analysen. Om svaret är nej, så behöver du ta fram mer kunskap innan du kan gå vidare. 

Detta är det klassiska exemplet på miljöproblem där en individs eller ett företags val eller beslut påverkar tredje part. Den enskilda aktören beaktar inte alla kostnader eller värden som ett enskilt beslut innebär för samhället.

Aktörer släpper ut föroreningar som drabbar tredje part, till exempel andra individer eller företag, genom hälso- och miljöskador. Den tredje parten kompenseras inte för skadorna. Eftersom miljökostnaderna inte betalas av den som fattar enskilda beslut, skapas för stora mängder av till exempel utsläpp och avfall jämfört med vad som vore önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Ett exempel är när bilister släpper ut avgaser som påverkar både andra människors hälsa och miljön negativt. Utsläppen av växthusgaser har en global effekt medan försämrad luftkvalitet och buller innebär en lokal effekt.

Positiva externa effekter kan till exempel skapas av produktion som främjar biologisk mångfald. Producenten får inte ersättning för det värde som skapas för andra än producenten själv. Eftersom producenten inte får betalt för den miljönytta som andra kan ta del av, riskerar produktionen att bli för liten ur samhällets perspektiv.

Naturresurser som alla kan använda riskerar att utarmas, trots att samhället skulle tjäna på att resurserna förvaltas ansvarsfullt. En individs användning minskar hur mycket resurser som finns kvar för andra att använda. 

I grunden är problemet att naturresurserna är gemensamma och att det råder otydlighet kring äganderätten. Vem tar ansvar för det som alla (eller ingen) äger? Om ingen förvaltar de gemensamt ägda naturresurser, riskerar de att förbrukas.

När antalet användare av resurserna är begränsat och finns i ett begränsat område, kan användarna själva hantera de gemensamma tillgångarna.

Ett exempel på förvaltning av gemensamma tillgångar är fiske. När en fiskare drar upp fisk leder det till att mängden fisk i vattnet minskar. Det blir svårare för andra fiskare att hitta fisk och de behöver ägna mer tid och resurser åt att hitta kvarvarande fisk.

Externa effekter av denna typ är allvarliga miljöproblem i situationer när antalet ägare är många och spridda över ett stort geografiskt område som till exempel världshaven.

Individer och företag producerar för lite miljökunskap i samhället. Detta beror på att det finns både externa effekter för kunskap och för miljö. När det aktuella miljöproblemet innehåller externa effekter som rör både kunskap och miljö ökar graden av komplexitet väsentligt.

Externa effekter som rör kunskap uppstår på grund av att kunskap när den väl är känd eller används, är svår att skydda från att andra använder den. Detta innebär att kunskap har egenskaper av en kollektiv vara. Individer och företag tar själva fram för lite kunskap, i förhållande till vad som vore önskvärt i samhället. Externa effekter som har med kunskap att göra kan delas i externa effekter vid innovation och externa effekter vid spridning och tillämpning av kunskap.

Externa effekter vid innovation uppstår när en enskild innovatör inte kan tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar i till exempel forskning och utveckling. Det finns då ett innovationsmisslyckande. Andra aktörer kan ta tillvara den nya kunskapen genom det som kallas kunskapsläckage. Därmed blir enskilda aktörers incitament att satsa på ny kunskap för låga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Externa effekter vid spridning och tillämpning av kunskap uppstår av att ny kunskap ofta har en lång inlärningsperiod innan den kan användas och ge önskad nytta för samhället. Inlärningsperioderna gör att det finns höga inlärningskostnader i form av tid och andra resurser som fortfarande behöver betalas. Kostnaderna är högst för de aktörer som först använder och sprider kunskapen. Individer och företag har därför låga incitament att börja tillämpa och sprida ny kunskap, trots att det skulle ge samhället höga vinster.