Handledning i samhällsekonomisk analys
Utförligare stöd för att lösa miljöproblemet
Här hittar du utförligare stöd för att välja lämpliga lösningar på miljöproblem genom styrmedel och offentliga åtgärder.
Sidan vänder sig till
Du som arbetar på en nationell myndighet och ska analysera lösningar på miljöproblem för att hitta den bästa lösningen.
Lagstiftning
Det finns flera lagkrav som innebär att myndigheter behöver göra samhällsekonomisk analys. Övergripande krav som gäller för alla förvaltningsmyndigheter finns här:
Myndighetsförordning (2007:515)
Förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244)
I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
1 kapitlet 3 § Budgetlagen
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsförordning (2007:515).
Skatteintäkter (och andra resurser) har många alternativa användningsområden.
Formella krav på att analysera konsekvenser av förslag
När nya eller ändrade styrmedel och offentliga åtgärder utvecklas, ska konsekvenser analyseras.
Begreppet "regulation" avser reglering i vid mening och omfattar styrmedel och beslut på både strategisk och operativ nivå. Ofta har det svenska begreppet reglering eller regelgivning snävt tolkats som det administrativa styrmedlet reglering eller lagstiftning i Sverige. Se ESO 2018:5 Tänk efter före!
Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Naturvårdsverket tolkar här reglering som styrmedel och offentliga åtgärder.
Det finns olika formella krav som styr att myndigheter, departement och kommittéer ska analysera konsekvenser av förslag.
Myndigheter
Den som arbetar på en förvaltningsmyndighet ska göra en konsekvensutredning i den omfattning som behövs i det enskilda fallet enligt 4 § enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244).
Departement
Den som arbetar inom Regeringskansliet och lägger författningsförslag, styrs av två statssekreterarpromemorior från Näringsdepartementet, daterade den 2008-06-13. Här framgår att alla förslag från Regeringskansliet till nya eller ändrade regler ska konsekvensutredas om de kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.
Kommittéer
Den som arbetar i en kommitté under regeringens utredningsväsende och avser att lägga författningsförslag styrs av Kommittéförordningen (1998:1474). I 15 a. § Kommittéförordning framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska föreslagna kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
När myndigheter ska genomföra uppdrag som beställs av Regeringskansliet, saknas det lika tydliga krav på samhällsekonomiska analyser. Regeringsuppdragens uppdragstexter innehåller ofta, men inte alltid, specifika krav på samhällsekonomisk analys. Kraven på samhällsekonomiska analyser i uppdragstexterna formuleras på olika sätt. Ibland är det otydligt om skillnaden i formuleringar är olika sätt att beställa samma analys eller om det är en specifik typ av analys som efterfrågas.
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser
Naturvårdsverkets arbete med samhällsekonomiska analyser styrs via Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket:
2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet:
- vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
- utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
- löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
Det finns dessutom ofta specifika krav på att samhällsekonomiska analyser ska göras i de regeringsuppdrag som Naturvårdsverket ska genomföra.
Inledning
En samhällsekonomisk analys undersöker vilka miljöproblem staten bör lösa samt hur mycket och på vilket sätt samhället bör ta hänsyn till miljön. Analysen kan delas in i att finna samhällsekonomiskt önskvärd nivå av miljöförbättringar och att det sker till rimliga kostnader.
När du ska analysera och välja hur miljöproblemet ska hanteras, kan du lägga upp arbetet så som illustrationen visar.
Motivera vilka miljöproblem som staten bör lösa
För att kunna föreslå hur miljöproblem bör lösas, behöver du ha identifierat miljöproblem som staten bör lösa. Om du inte har analyserat miljöproblem, gå till Vad är miljöproblemet?
När miljöproblem är väl identifierade bör du analysera vilket eller vilka miljöproblem som staten bör lösa. Staten bör agera när individers och företagsbeslut leder till oavsiktliga effekter som påverkar andra aktörer i samhället. Dessa effekter kallas för externa effekter i ekonomisk teori. I de flesta fall vill individer och företag inte ta hänsyn till externa effekter. Statens intresse är desto större, då effekterna kan vara betydande i samhällsekonomin. De flesta miljöproblem är exempel på dessa effekter. Miljöproblem behöver även vara tillräckligt omfattande för att det ska vara rimligt för staten att agera. Det innebär att staten inte bör hantera alla miljöproblem.
Bedöm hur mycket miljöhänsyn staten bör ta
Du bör vidare analysera hur mycket miljöförbättring som är önskvärd ur ett samhällsperspektiv. En effektiv lösning innebär att miljöförbättringen bör ske till den nivå där ytterligare miljöförbättring kostar lika mycket som dess nytta. En sådan lösning innebär att utsläpp minskar till en nivå som är högre än noll.
Att nå önskade miljöförbättringar kan innebära att nå allmänna mål som till exempel ett eller flera av Sveriges 16 miljökvalitetsmål. Det kan även vara att nå mer specifika mål som har formulerats i ditt uppdrag. När mål saknas, kan en del av din analys vara att ta fram en samhällsekonomiskt önskvärd nivå av miljöförbättring.
Även när miljöförbättringen som ska nås är given i uppdraget, är det viktigt att utvärdera om den är effektiv. Det innebär att undersöka om miljöförbättringen kan nås till rimliga kostnader, det vill säga om kostnaderna för att nå målet är i proportion till nyttorna målet ger.
Analysera och välj lämpligast lösning
En viktig del av en samhällsekonomisk konsekvensanalys är att föreslå hur staten bör agera för att lösa miljöproblem.
Du bör även fundera på vilken politisk nivå det aktuella miljöproblemet bäst hanteras. Beroende på miljöproblems gränsöverskridande egenskaper kan det hanteras bäst på nationell nivå eller internationell nivå. Ett exempel är klimatfrågan som är ett miljöproblem som behöver hanteras på internationell och helst global nivå.
Enligt figuren ovan kan staten använda styrmedel för att påverka individers och företags val och beslut eller offentliga åtgärder för att nå önskade miljöförbättringar. I första hand bör staten välja styrmedel för att skapa förutsättningar för att individer och företag ska ta hänsyn till de oavsiktliga effekter som påverkar andra i samhället. Om detta inte är möjligt kan staten välja att genomföra offentliga åtgärder.
Kriterier för att välja lösning
För att ta fram den lämpligaste lösningen, behöver du jämföra olika lösningar. Med hjälp av kriterier kan du jämföra och sedan prioritera olika förslag. Kriterierna är därför viktiga för att motivera varför en viss lösning väljs.
Kriterier för att välja lösning
När mål bör föreslås
Om du i ditt uppdrag föreslår miljömål eller den miljöförbättring som ska uppnås, bör du sträva efter att ta fram en effektiv lösning. Detta innebär att skapa förutsättningar för att de åtgärder som ger mest miljöförbättring per insatt resurs används tills att ytterligare en enhet miljöförbättring kostar lika mycket som det värde den ger samhället.
En sådan lösning innebär att rätt mängd resurser och de lämpligaste resurserna används för att nå målet. Om resurserna mäts i kronor och miljöförbättring mäts i minskat gram utsläpp, är de lämpligaste resurserna de som ger mest utsläppsminskning i gram per krona, se figur nedan.
Figuren visar en effektiv lösning, U*, det vill säga den mängd utsläppsminskning eller miljöförbättring som är önskvärd i samhället.
En effektiv lösning bör också säga vilka resurser som ska användas. En sådan lösning kräver att arbetskraften, kunskapen, tekniken och kapitalet som är mest lämpade (mest specialiserade) används för att minska utsläppen.
När mål är givna
Om du har givna mål i ditt uppdrag eller det finns bestämda mål att uppnå för det miljöproblem som ska lösas, bör du sträva efter att ta fram kostnadseffektiva lösningar. Kostnadseffektivitet innebär att välja det sätt som kräver minst resurser för att nå de aktuella målen, se figuren nedan. Om en lösning inte är kostnadseffektiv, betyder det att lösningen är dyrare än den hade kunnat vara.
Kostnadseffektivitet:
Figuren visar att den kostnadseffektiva fördelningen på utsläppsminskningarna mellan alternativen A och B är U*. A och B kan vara två olika styrmedel, företag eller tekniker. Alla andra fördelningar innebär att marginalkostnaden för ett sätt är högre än den andra och att den totala kostnaden för att uppnå målet kan minskas, genom att flytta en enhet utsläppsminskning från det företag, den teknik eller styrmedel som har högre marginalkostnad till det andra.
En kostnadseffektiv lösning bör även allokera rätt resurser för att uppnå miljömålen. I figuren ger A mer utsläppsminskningar än B. Det kan bero på att A är mer specialiserad och har lämpligare teknik, kunskap och kapital för att förbättra miljön.
Lämpliga lösningar är effektiva och kostnadseffektiva
Kostnadseffektivitet och effektivitet innebär att samhällets resurser används där de gör mest nytta. Det betyder att hur mycket av samhällets resurser som används för målet du ska nå, ska vara i proportion till den nytta som miljöförbättringen ger samhället. Det innebär också att de lämpligaste resurserna används, det vill säga de som effektivast löser miljöproblemen. Vilka de lämpligaste resurserna är beror på de problem du ska lösa.
Ökad effektivitet eller kostnadseffektivitet uppnås när:
- Lämpliga styrmedel så långt som möjligt riktar sig till externa effekter.
- Styrmedel sätts in så nära källan till externa effekter som möjligt.
- Styrmedel riktas mot den eller de som orsakar externa effekter. En variant av detta är principen om att förorenaren betalar som innebär att den som orsakar miljöproblemet bör stå för kostnaderna.
- Offentliga åtgärder används när styrmedel inte kan användas, det vill säga när val och beslut är historiska, staten saknar rådighet för beslut som orsakar externa effekter eller kunskap är otillräcklig för att använda styrmedel.
Kostnadseffektivitet och effektivitet är likvärdiga kriterier för att välja lämpligast lösning, förutom att en kostnadseffektiv lösning utgår från att den totala miljönytta som ska åstadkommas är given. Miljönyttan är alltså central både i en effektiv och kostnadseffektiv analys.
Styrmedel för att förändra val och beslut som orsakar miljöproblem
Staten använder styrmedel för att få individer och företag att ta större hänsyn till de oavsiktliga effekter, även kallade externa effekter, som deras val orsakar. Styrmedel syftar till att förändra hur aktörer väljer att fatta beslut, så att individer och företag gör åtgärder som förbättrar miljön.
Styrmedel kan delas in i marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade styrmedel. Marknadsbaserade styrmedel använder sig av marknadsmekanismer och verkar via marknadspriser. Exempel är skatter och utsläppsrätter. Alla styrmedel som inte använder sig av marknadsmekanismer är icke-marknadsbaserade styrmedel.
Styrmedel kan också kategoriseras som administrativa (lagar, regleringar och normer), ekonomiska (skatter och subventioner) och information (kampanjer och märkning). Denna uppdelning kan leda till otydligheter, eftersom kategorierna kan gå in i varann. Många ekonomiska styrmedel är lagar och många administrativa styrmedel har inslag av ekonomisk bestraffning, som till exempel böter. Det är därför inte alltid möjligt att kategorisera styrmedel efter denna indelning.
Fördelen med att kategorisera styrmedel som marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade, är att det blir tydligare att urskilja vilka incitament som styrmedel skapar för individer och företag på marknaden. Marknadsbaserade styrmedel förändrar incitament utifrån individers och företags ekonomiska överväganden.
Beroende på vilka externa effekter som är aktuella, finns det mer eller mindre lämpliga sätt att lösa dessa problem. De flesta miljöproblem är komplexa och kräver ofta att olika styrmedel kombineras för att du ska hitta en bra lösning.
Offentliga åtgärder för att minska miljöproblem
Om staten inte kan få individer och företag att ta hänsyn till miljön genom styrmedel, bör du analysera vilka offentliga åtgärder som staten kan genomföra. Med offentliga åtgärder kan staten finansiera eller göra åtgärder som direkt förbättrar miljön. Offentliga åtgärder kan vara aktuella när:
- De beteenden som orsakar miljöproblemet inte längre är aktuella, så kallade historiska beteenden
- Staten saknar rådighet över miljöproblemet, det vill säga staten kan inte styra de individer och företag som orsakar miljöproblemet
- Kunskapen för att styra de val och beslut som orsakar miljöproblem är otillräcklig.
Historiska beteenden
Offentliga åtgärder kan vara nödvändiga för att uppnå önskade miljöförbättringar när de beteenden som har orsakat miljöproblemet är historiska, det vill säga inte längre går att påverka.
Exempel på en offentlig åtgärd som staten använder när de val och beslut som har lett till miljöskada är historiska, är sanering av förorenad mark. När miljöproblemet har orsakats av ett företag som inte längre finns på marknaden, finns det ingen aktör att styra.
Staten saknar rådighet
Offentliga åtgärder kan behövas när staten saknar rådighet att påverka de val och beslut som orsakar miljöproblemet. Ett exempel är när utsläpp som skadar miljön görs utanför Sverige eller EU.
Exempel på en offentlig åtgärd som staten använder när rådighet saknas, är kalkning av försurade sjöar. En stor del av de utsläpp som leder till försurning i Sverige görs av aktörer som finns utanför Sverige.
Kunskap för att styra de val och beslut som orsakar miljöproblem är otillräcklig
Ibland saknas grundläggande kunskap om vad som orsakar miljöproblemet eller hur stort problemet är. Då bör du överväga att avstå från att föreslå styrmedel och offentliga åtgärder och istället utreda om kunskapen som saknas kan tas fram. Det kan till exempel handla om att lyfta behovet av kartläggning eller forskning. Genom att ta fram ny information och kunskap minskar risken för att genomföra fel styrning. I längden kan fel styrning vara mer kostsam och riskera miljöpolitikens legitimitet.
Analysera hur lösningen kan tillämpas
Du bör även analysera om en lösning går att genomföra i praktiken. Hur styrmedel och offentliga åtgärder kan fungera beror på hur existerande styrning och marknad ser ut. Även om lämpligast styrmedel för en extern effekt har valts enligt teorin, finns det ofta praktiska utmaningar att analysera. Beslutsfattare bedömer senare om en lösning politiskt går att genomföra.
Den befintliga politiken
Du bör analysera hur nya eller förändrade styrmedel och offentliga åtgärder kan fungera tillsammans med redan existerande styrmedel och offentliga åtgärder. Tänk igenom följande frågor:
- Finns det luckor i existerande kombination av styrmedel och offentliga åtgärder?
- Kompletterar lösningen existerande kombination av styrmedel och offentliga åtgärder på bästa sätt?
Den aktuella marknaden
Hur marknaden fungerar påverkar hur styrmedel och offentliga åtgärder kommer att fungera. De förslag du lägger verkar på en viss del av ekonomin. Du bör undersöka hur marknaden fungerar genom att svara på följande frågor:
- Vilken marknad är relevant (individer, företag, sektorer)?
- Är marknaden lokal, nationell eller internationell?
- Hur ser konkurrensen ut på den aktuella marknaden? Tänk på att konkurrensen kan vara både nationell och internationell.
Vet du tillräckligt om hur styrmedel och offentliga åtgärder kan fungera?
Även när du har kommit fram till att det finns miljöproblem, så kan du ha för lite information för att utforma styrmedel och offentliga åtgärder. Det kan handla om att tillräcklig information om miljöproblemet saknas för att det ska kunna hanteras. Till exempel kan för stora osäkerheter kring utsläppskällorna innebära att det inte går att styra den som orsakar utsläppen. Även påverkan av offentliga åtgärder kan vara osäker. Efterfråga då mer kunskap om miljöproblemet.
När kunskap om hur staten kan styra via styrmedel, eller genomföra offentliga åtgärder, saknas eller underlaget är för osäkert, kan det bästa förslaget vara att avstå från att föreslå lösningar. Efterfråga istället mer kunskap om hur det går att styra eller genomföra offentliga åtgärder för att lösa miljöproblemet. Att föreslå lösningar utan tillräckligt bra underlag riskerar att bli ineffektivt och kan i värsta fall förvärra miljöproblemet.
Det här bör du tänka på när du ska lösa miljöproblemet
- Allt behöver inte lösas
En del av din analys går ut på att bedöma om det är rimligt att staten ska lösa ett miljöproblem. Staten bör agera för att lösa miljöproblem när skadorna bedöms vara tillräckligt allvarliga för samhället och andra aktörer saknar incitament att lösa problemet. Att föroreningar förekommer är till exempel inte skäl nog för att staten ska agera. - Motivera bedömningar
När du undersöker lösningar till miljöproblem behöver du ofta göra olika antaganden och bedömningar. Det är viktigt att du tydligt redovisar dina antaganden och motiverar lösningar du föreslår. Den som läser din analys ska kunna förstå och helst kunna göra om samma analys och eventuella beräkningar. - Använd samhällsekonomisk kompetens
För att hitta lösningar på miljöproblem behövs olika kompetenser. Att lösa miljöproblem handlar om att bedöma om och hur staten ska få individer och företag att ta större hänsyn till miljön. För att göra denna analys behövs samhällsekonomisk kompetens. Kontakta miljöekonomerna på din myndighet eller anlita konsult. - Kombinera styrmedel
De flesta miljöproblem är komplexa och kräver en kombination av styrmedel för att du ska hitta en bra lösning.
Nästa steg
När du vill ha mer stöd för att analysera hur miljöproblem kan lösas, gå vidare till Fördjupat stöd för miljöekonomer. Där hittar du stöd för hur du kan lösa olika externa effekter.
Fördjupad problemlösning – stöd för miljöekonomer
Att göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys är en iterativ process. Du behöver troligtvis gå tillbaka till och utveckla vad miljöproblemet är, för att kunna analysera och välja hur problemet bör lösas.
När du har analyserat och valt lösning på miljöproblemet, gå vidare till nästa steg i analysen.