Handledning i samhällsekonomisk analys

De två typer av externa effekter som har med information att göra är asymmetrisk information och för högt risktagande.

Asymmetrisk information är ett problem som orsakas av att vissa aktörer undanhåller information som har negativa effekter som drabbar andra aktörer. Ett exempel är att producenter har information om skadliga kemikalier i mat eller mediciner som de undanhåller för att inte försvåra försäljningen. Styrmedel för att lösa problemet går därför ut på att i första hand göra informationen om riskerna tillgänglig för aktörerna som har mindre information.

Exempel på styrmedel är lagkrav på att informationen görs tillgänglig genom till exempel innehållsförteckning. Lagkrav kan även lägga ansvar för eventuella hälso- och miljöskador på den som har information om riskerna. 

När individer och företag tar för höga risker som orsakar skador som drabbar andra i samhället är det en form av extern effekt. Exempel på detta är individer som röker där den allmänna sjukvården bekostar konsekvenserna för hälsan. Staten kan lösa detta genom att förändra lagar och regler i det privata och sociala försäkringssystemet inklusive välfärdssystemet. 

Att reglera försäkringssystemet är komplicerat eftersom det inte alltid är tydliga samband mellan de risker som aktörer tar och de förändringar i försäkringssystem som behövs för att reglera dem. Det är därför viktigt att du noga analyserar hur individers och företags för höga risktagande kan regleras.

Exempel på styrmedel är skatt på högt risktagande såsom skatt på tobak eller regler för riskfyllda aktiviteter som till exempel krav på bilbälte, hastighetsbegränsning och rökningsförbud på allmänna platser.

Externa effekter v detta slag innebär att en aktörs val och beslut påverkar en tredje part. Effekterna kan vara negativa eller positiva och leder till att den tredje parten drabbas eller gynnas. När producenter och konsumenter agerar utifrån sina privata kostnader eller nyttor, blir resultatet på marknaden inte samhällsekonomiskt effektivt.

Att lösa negativa externa effekter går ut på att så långt som möjligt göra så att de som orsakar problemet står för miljökostnaderna som de orsakar när tredje part drabbas av till exempel utsläpp.

Exempel på styrmedel för att internalisera kostnaderna är: skatter, utsläppsrätter, bestämmelser och krav som lägger ansvar på den som förorenar.  

När det finns positiva externa effekter genom att till exempel viss produktion främjar biologisk mångfald, behöver producenten ersättas för den miljönytta som andra kan ta del av. Producenten kommer annars att producera mindre än den nivå som samhället önskar. Detta eftersom det privata värdet av produktionen är mindre än det samhällsekonomiska värdet.  

Exempel på styrmedel som syftar till att öka produktion till den nivå som samhället eftersträvar är: subventioner.

Detta miljöproblem innebär att naturresurser som alla kan använda riskerar att utarmas. Grunden är att resurserna är gemensamma och att äganderätten är otydlig. Utan någon slags förvaltning av gemensamma resurser, som till exempel fisk i havet, riskera de att förbrukas. 

Att lösa problem av detta slag går ut på att reglera antal individer eller företag som har tillgång till den knappa resursen. Styrmedel för dessa externa effekter begränsar en för hög användning av resurser genom att reglera hur, när och vem som får nyttja naturresurserna.

Exempel på styrmedel är licenser eller tillstånd som begränsar vem och hur många som får använda vissa resurser och regler för vilka som får nyttja en resurs. Regler för att begränsa antalet bilar som kör i vissa storstäder är ett annat exempel. I Paris får endast halva bilparken köra i staden beroende på datum och slutsiffra i bilens registreringsnummer.   

De externa effekter som finns kring kunskap är inte direkt relaterade till miljöproblem. Externa effekter för kunskap uppstår istället av att individer och företag tar fram för lite kunskap i förhållande till nyttan det skapar i samhället. Olika miljöproblem och särskilt de som har långsiktiga effekter, är beroende av att ny kunskap tas fram för att kunna lösas. Därmed behöver staten reglera externa effekter för kunskap för att reglera externa effekter för miljön.

Styrmedel för bättre miljökunskap behöver alltså lösa externa effekter för miljö och kunskap samtidigt. Externa effekter för kunskap är positiva. Det betyder att kunskap både ger avkastning till de som investerar i att ta fram kunskap och gynnar andra aktörer som inte beslutar om att investera i kunskap. På grund av de positiva externa effekter som kunskap genererar, har samhället ett intresse av att ta fram mer kunskap än vad privata aktörer har. Styrmedel för att lösa externa effekter för kunskap går ut på att subventionera och finansiera kunskap.

Att ta fram ny kunskap handlar om att staten ger brett stöd till grundforskning. Detta ger bra förutsättningar för att utveckla nödvändig kunskap för miljö när behoven uppstår. Staten kan också rikta särskilt stöd till miljö och ibland även till specifika miljöområden för att påskynda kunskapsutveckling i just dessa ämnen.

Exempel på styrmedel är forskningsanslag. 

Spridning av ny kunskap försvåras av långa inlärningsperioder och höga kostnader för de som först tillämpar ny kunskap på marknaden. Utbildning och hög kompetens på arbetsmarknaden är en viktig faktor för att minska inlärningsperioden för hur ny kunskap kan tillämpas i samhället.

Staten behöver ge specifikt stöd för att sprida ny kunskap i samhället. Det kan handla om stöd i form av till exempel subventioner och garantier för att påskynda inlärning genom att stimulera fler att våga använda ny kunskap.

Exempel på styrmedel är teknikoberoende fond till stöd för de som först eller tidigt tillämpar ny kunskap på marknaden. Teknikoberoende innebär att stödet inte kopplas till en specifik teknik, utan brett gynnar utveckling av nya tekniker. 

Offentliga åtgärder kan vara nödvändiga för att uppnå önskade miljöförbättringar när de beteenden som har orsakat miljöproblemet är historiska, det vill säga inte längre går att påverka.

Exempel på en offentlig åtgärd som staten använder när de val och beslut som har lett till miljöskada är historiska är sanering av förorenad mark. När miljöproblemet har orsakats av ett företag som inte längre finns på marknaden, finns det ingen aktör att styra.

Ytterligare en situation att välja offentliga åtgärder är när staten saknar rådighet att påverka de val och beslut som orsakar miljöproblemet. Ett exempel är när utsläpp som skadar miljön görs utanför Sverige eller EU. Då saknar staten juridisk rätt att styra.

Exempel på en offentlig åtgärd som staten genomför när rådighet saknas, är kalkning av försurade sjöar. En stor del av de utsläpp som leder till försurning i Sverige görs av aktörer som finns utanför Sverige.

Ibland saknas grundläggande kunskap om vad som orsakar miljöproblemet eller hur stort problemet är. Då bör du överväga att avstå från att föreslå styrmedel och offentliga åtgärder och istället utreda om kunskapen som saknas kan tas fram. Det minskar risken för att genomföra fel styrning som i längden kan vara mer kostsam och riskerar miljöpolitikens legitimitet. Att ta fram ny information och kunskap, i form av till exempel kartläggningar eller forskning, kan kosta mycket. Om du föreslår att ny information och kunskap ska tas fram, bör du också analysera sådana lösningar i termer av effektivitet och kostnadseffektivitet.

Staten bör välja att finansiera eller vidta offentliga åtgärder om de val och beslut som orsakar miljöproblemen inte längre är aktuella eller är för svåra att påverka för staten. Ett exempel är när staten saknar rådighet att påverka de val och beslut som orsakar problemen, eftersom de görs utanför EU. Inom EU har Sverige begränsad rådighet som ett av 28 medlemsländer.

Offentliga åtgärder kan till skillnad från många styrmedel jämföras med specifika investeringsprojekt. Det innebär att du ofta vet vad som behöver åstadkommas och vilka de tekniska och ekonomiska förutsättningarna är. Analyser för kostnadseffektiva eller effektiva offentliga åtgärder för att uppnå avsedda miljöförbättringar kan därför följa stegen i Konsekvensanalys steg för steg (Naturvårdsverket 2003).

Handledningen, Konsekvensanalys steg för steg (pdf 1 MB)

Nedan är stegen anpassade för offentliga åtgärder:

1. Varför ska staten finansiera eller genomföra åtgärder?
2. Sätt upp målen på vad offentliga åtgärder ska åstadkomma.
3. Beskriv referensalternativ om inga åtgärder genomförs.
4. Identifiera och beskriv möjliga åtgärder.