Tillsyn enligt miljöbalken

Vid vissa omständigheter kan det bli aktuellt att förena ett föreläggande om åtgärd med ett förbud mot fortsatt drift av en anläggning eller en del av den om inte verksamhetsutövaren kan åtgärda felen tillräckligt snabbt. Det kan exempelvis vara när åtgärder som verksamhetsutövaren behöver göra är omfattande, tekniskt svåra, bara kan göras under viss säsong/årstid eller andra omständigheter som hindrar att åtgärder inte kan göras snabbt. Förbudet kan då gälla tills felen är avhjälpta. Detta alternativ är bara lämpligt när det riskerar att få stora miljökonsekvenser som kommer förvärras om det fortsätter längre tid. Det kan också vara aktuellt att förbjuda en verksamhet från fortsatt drift när inga åtgärder räcker för att verksamheten ska kunna drivas vidare. Ni som tillsynsmyndighet behöver också ta ställning till om förbudet ska gälla omedelbart även om beslutet överklagas. Se nedan om omedelbar verkställighet.

Det finns tillfällen då ett förbud kan medföra större olägenheter om driften av verksamheten stoppas än om den får fortsätta pågå. Ett exempel kan vara ett avloppsreningsverk där fortsatt drift förbjuds på grund av för höga utsläppshalter av avloppsvatten och då kan förbudet innebära en fortsatt belastning av recipienten. Då kan det vara bättre att ni förelägger om tillfälliga åtgärder för att minska olägenheten under den perioden fram tills felen är åtgärdade. 

Tillsynsmyndigheten kan besluta om att beslutet ska gälla direkt och kunna verkställas utan att behöva avvakta att beslutet vunnit laga kraft. En verksamhet är då omedelbart förbjuden fortsatt drift trots att beslutet inte vunnit laga kraft. Det regleras i 26 kap. 26 § miljöbalken. Detta ska ses som ett undantag till huvudregeln att beslutet ska gälla först sedan det har vunnit laga kraft, det ska vara allvarliga miljöskador där det kan vara aktuellt att besluta om omedelbar verkställighet. 

En verksamhetsutövare kan överklaga ett sådant beslut och begära inhibition (stoppa verkställigheten) till överprövningen är avgjord.

Om en verksamhetsutövare inte följer ett föreläggande eller förbud kan det bli aktuellt för tillsynsmyndigheten att själva verkställa åtgärden. 

Verkställighet, handräckning och rättelse på den felandes bekostnad

MÖD 2008:25 Föreläggande att ansöka om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. 

MÖD 2016:22 Föreläggande att redovisa provtagningsprogram (Förelägga fastighetsägare om avhjälpande åtgärder i avsaknad av verksamhetsutövare)

MÖD M 2068/10 Förbud mot tillverkning av asfaltprodukter (Tillfällig tillståndsgiven verksamhet)

MÖD 2014:32 Förbud mot utfyllnad av åkermark (anmälan och samråd enligt 12 kap och tillsyn enligt 26 kap miljöbalken)

Ni behöver som tillsynsmyndighet ta hänsyn till den enskildes ekonomiska förhållanden när ni funderar på ett vitesbelopp. Men ni behöver inte göra omfattande utredningar om de ekonomiska förhållandena. Även andra förhållanden i era kontakter med den vitet riktar sig mot kan ligga till grund för vites storlek, exempelvis hur stor risk det är att den enskilde inte följer vitet. Ett vite bör vidare sättas så det inte blir ekonomiskt fördelaktigt för den enskilde att strunta i att följa vitet. Kom ihåg att tillsynsmyndigheten inte får ta till större sanktioner än vad som behövs i det enskilda fallet. 

När en verksamhetsutövare inte har följt tillsynsmyndighetens föreläggande eller förbud med vite, behöver myndigheten ansöka om utdömande av vitet hos mark- och miljödomstolen. På Sveriges domstolars hemsida finns information om hur ett vitesmål handläggs, vad prövningen bland annat utgår från och vad en ansökan bör innehålla. Sveriges domstolar.

Observera att det är den som ansöker om utdömande av vite som har bevisbördan för att vitesföreläggandet verkligen har överträtts.

MÖD 2008:19 Utdömande av vite (Nedsättning av vite på grund av lång tid innan utdömande väcks)

MÖD 2013:11 Utdömande av vite (Ansökan om utdömande ogillades då vitet inte var riktad till en eller flera namngivna personer utan enbart till handelsbolaget) 

Om ni vid tillsyn eller vid inkomna klagomål konstaterar att det finns sådana brister i verksamheten att det orsakar risk för olägenheter eller skada på miljön, ska myndigheten ställa krav på förbättrande åtgärder genom att förlägga verksamhetsutövaren om åtgärder. Det kan gälla exempelvis för höga utsläpp av föroreningar, det saknas skyddsåtgärder eller det brister i hanteringen av kemikalier.

Gäller klagomålet omgivningsbuller vid bostad och det i planbeskrivning till en detaljplan eller bygglov där det finns beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa får inte tillsynsmyndigheten besluta om föreläggande eller förbud (26 kap. 9 a § miljöbalken). Undantag till detta är om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Synnerliga skäl kan exempelvis vara om att det framkommit väsentliga felaktigheter i bullerberäkningen, eller att det underlag som ligger som grund är fel. 

Gäller det omgivningsbuller från en komplementbyggnad för tillsynsmyndigheten aldrig förelägga eller förbjuda om åtgärder. 

Bestämmelsen om omgivningsbuller gäller inte tillsyn i ett ärende om bullret uppkommer inne i en bostad, exempel buller från grannar som spelar hög musik.

Om en verksamhetsutövare exempelvis inte använder sig av bästa möjliga teknik eller inte följer produktvalsprincipen kan ni som tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren om att lämna in upplysningar om förbättrande åtgärder (26 kap. 21 § miljöbalken). När verksamhetsutövaren kommit in med upplysningarna kan ni formulera ett eventuellt föreläggande om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått. Det ska tydligt framgå vad verksamhetsutövaren ska prestera för att uppfylla myndighetens begäran. Hur lång tid verksamhetsutövaren har på sig att lämna in förslaget avgör tillsynsmyndigheten men det kan vara lämpligt att ha en dialog med verksamheten om vad som är realistiskt. 

Efter en granskning och bedömning av verksamhetens förslag om förbättrande åtgärder kan ni välja att begära in ytterligare upplysningar, förelägga om försiktighetsmått i enlighet med förslaget eller vid behov ställa krav på ytterligare försiktighetsmått

Det ska tydligt framgå vad verksamhetsutövaren ska prestera för att uppfylla myndighetens begäran. Hur lång tid verksamhetsutövaren har på sig genomföra försiktighetsmåtten avgör ni men det kan vara lämpligt att ha en dialog med verksamheten om vad som är realistiskt att åtgärderna genomförs.

I ett anmälningsärende kan tillsynsmyndigheten besluta om att förelägga om försiktighetsmått som svar på en anmälan. Det är myndighetens sätt att tydliggöra vilka riskmoment eller områden som är bra att uppmärksamma. Ett föreläggande om försiktighetsmått förtydligar de allmänna hänsynsreglerna, vad som ska gälla i det enskilda fallet. Tillsynsmyndigheten har 6 veckor på sig att agera på en anmälan.   

Ett kontrollprogram beskriver hela eller vissa delar av verksamhetens egenkontroll.

Tillsynsmyndigheten kan vid behov begära in ett förslag om kontrollprogram från en verksamhetsutövare. Det kan bli aktuellt när ni i er tillsyn behöver få utförandet av egenkontrollen eller vissa delar av den beskriven. Det kan exempelvis gälla kontroll av viktiga villkor i tillstånd.

Ni kan begära in förslag om kontrollprogram när en verksamhetsutövare inte rättar till brister i egenkontrollen och när förslag till förbättrande åtgärder av egenkontrollen inte följs. Myndigheten kan därefter förelägga verksamheten att utföra kontroll i enlighet med kontrollprogrammet. 

Likaså kan ni begära in förslag på kontrollprogram när ni som myndighet har en grundad anledning att tro att verksamheten inte bedriver en fungerande egenkontroll eller att de inte genomför viktiga moment i den. Myndigheten kan sedan förelägga verksamhetsutövaren att följa kontrollprogrammet. Det kan också röra sig om situationer när det är viktigt att få till en snabb rättelse.

Det är viktigt att ni i begäran preciserar vad förslaget om kontrollprogram ska innehålla. Det räcker inte att ni begär in ett allmänt förslag. Det ska tydligt framgå vad ni förväntar er att verksamhetsutövaren ska prestera och omfattningen av förslaget. Se ovan om föreläggande.

Om du vid tillsyn upptäcker brister i det föreslagna kontrollprogrammet kan ni begära att verksamhetsutövaren kompletterar förslaget i syfte att åtgärda bristerna. Om verksamhetsutövaren rättar sig bör du bekräfta att ni tagit emot förslaget och svara att det inkomna förslaget för närvarande inte innebär några åtgärder eller ingripande från myndigheten. Ni kan i vissa fall istället välja att förelägga verksamhetsutövaren att utföra kontroll i enlighet med kontrollprogrammet.

I svaret till verksamhetsutövaren kan du informera om att det är dennes ansvar att fortlöpande upprätthålla en aktuell och i verksamheten fungerande egenkontroll.

Myndigheten kan kräva löpande och tätare rapportering av resultat under begränsad tid exempelvis provtagning när det finns brister i egenkontrollen eller i andra speciella fall, som efter en driftstörning eller olycka. Löpande rapportering kan ni också överväga första tiden efter att villkor fastställts eller då verksamhetsutövarens rutiner för mätning och analys av mätdata ännu är i ett utvecklingsskede.

Frekvensen för den löpande rapportering behöver myndigheten anpassa till förhållandena och omständigheterna i det enskilda fallet. Verksamhetsutövarens skyldighet att rapportera ska bygga på riskerna för olägenhet. Ni ska inte kräva in mer underlag än ni som tillsynsmyndighet har möjlighet att granska, nyttja, reagera på och besvara. 

Tillsynsmyndigheten kan för att uppfylla sina skyldigheter enligt miljöbalken förlägga en verksamhetsutövare om att komma in med uppgifter som myndigheten behöver för sin tillsyn (26 kap. 21 § miljöbalken). Det kan handla om uppgifter för att bedöma om det finns risk för olägenhet, exempelvis resultat från provtagning av recipient, de kontroller som verksamheten ska göra utifrån sin egenkontroll är gjorda eller när verksamheten behöver komplettera en anmälan eller komplettera en anmälan i ett anmälningsärende. Det är viktigt att när ni begär in uppgifter ska de vara relevanta för bedömningen. 

Observera att tillsynsmyndigheten inte får förelägga någon med vite att komma in med uppgifter eller ta fram utredning som har ett samband med den gärning som brottsmisstanken gäller. 

Misstänker ni som tillsynsmyndighet att det finns risk att en verksamhet eller åtgärd kan orsaka olägenhet för människors hälsa eller miljö kan ni förelägga verksamhetsutövaren att undersöka sin verksamhet (26 kap. 22 § miljöbalken). Myndigheten kan också besluta om att undersökning ska göras av någon annan. Verksamhetsutövaren blir då skyldig att ersätta de kostnader som uppstår.

Paragrafen är även tillämplig i frågor om utredningsansvar för förorenad mark. Mer om ansvar för förorenade områden och i publikationen ”Efterbehandlingsansvar”.  

Tillsynsmyndigheten kan om det finns risk att en verksamhet kan medföra betydande olägenheter för människors hälsa eller skada på miljön förelägga en verksamhet att söka tillstånd som ej omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Detta framgår av 9 kap. 6 a § miljöbalken. Ett sådant föreläggandet kan gälla både planerade som pågående verksamheter. Exempel på när ett sådant föreläggande kan vara aktuellt är när ett föreläggande inte räcker för att åtgärda vissa saker utan hela verksamheten behöver prövas i ett sammanhang. Ni som tillsynsmyndighet är i de flesta fall skyldig att ge verksamhetsutövaren möjlighet att ansöka om tillstånd innan myndigheten förelägger om förbud att bedriva verksamheten. 

Om en kommun får in en c-anmälan ska den förelägga verksamheten om att ansöka om tillstånd om det finns risk att den kan medföra betydande miljöpåverkan (26 a § förordning om miljöfarlig verksamhet eller hälsoskydd). 

Ett tillstånd omfattar de frågor som varit föremål för prövningen, vilket framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken. Detsamma gäller för beslut som länsstyrelse eller kommun meddelat i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och för beslut som länsstyrelsen meddelat i frågor om tillstånd till markavvattning. Ett tillstånd omfattas av rättskraften. 

Därför kan inte tillsynsmyndigheten ställa ytterligare krav för sådant som regleras i tillståndet. Även sådant som varit uppe i samband med prövningen av ansökan exempelvis olika resonemang om besluten eller sådant som finns beskrivet i ansökningshandlingarna kan vara föremål för sådant myndigheten inte kan ställa ytterligare krav på. Om ni som tillsynsmyndighet behöver agera utifrån risk för olägenhet för en tillståndsgiven verksamhet kan ni initiera en omprövning av tillståndet (24 kap. 11 §). 

Däremot kan ni förelägga utifrån miljöbalkens regler i de frågor som inte har varit föremål för bedömning vid prövningen eller reglerade i villkor. Det kan exempelvis handla om att verksamhetsutövaren åsidosatt de allmänna hänsynsreglerna (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 272 f. och 273).

Men ett tillståndsbeslut eller dom hindrar inte myndigheten från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer (26 kap. 9 § miljöbalken).

I en praxis från Mark- och miljödomstolen (M 6402-20) gällande ett enskilt avlopp slog domstolen fast att ett beslut om tillstånd som meddelats med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

Ett äldre tillstånd kan omfattas av rättskraften. Under vissa förhållanden kan ett tillstånd som myndigheten meddelat med stöd av äldre lagstiftning innan miljöbalken omfattas av rättskraft. I dom gällande ett föreläggande om att ta upp en äldre tubledning som har tillstånd från 1957 (MÖD 2007-23) ansåg domstolen att rättskraften gällde.

Men i en praxis från Mark- och miljööverdomstolen (M 464-03) slog domstolen fast att ett äldre tillstånd från 1984 för ett enskilt avlopp som meddelats med stöd av hälsoskyddslagen mera har karaktären av ett slags allmänna förvaltningsrättsligt tillstånd. Ett sådant tillstånd hindrar inte myndigheten att ställa ytterligare krav med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken på utsläppen av avloppsvatten.

Om tillsynsmyndigheten meddelar förbud mot fortsatt drift av en verksamhet med tillstånd innebär inte detta en återkallelse av själva tillståndet. Detta innebär att verksamhetsutövaren får återuppta driften så snart felen är åtgärdade. 

För att allmänheten ska kunna ha tillgång till mark inom ett område som omfattas av allemansrätten får tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar, så kallat stängselgenombrott. Detta gäller även för diken. Det regleras i 26 kap 11 § miljöbalken. Syftet är att skydda möjligheten för allmänheten att få tillträde till mark där den har rätt att gå och vistas fritt. 

Det är värt att notera att om en åtgärd kräver strandskyddsdispens enligt strandskyddsbestämmelserna ger det också tillsynsmyndigheten rätt att ingripa. Läs mer om strandskydd här

Om en verksamhet får en ny verksamhetsutövare och det har funnits förelägganden mot den tidigare verksamhetsutövaren upphör de att gälla. Då behöver tillsynsmyndigheten besluta om nytt föreläggande mot den nya verksamhetsutövaren.