Miljöbedömning gränsöverskridande verksamhet
Enligt Esbokonventionen finns krav på att informera grannländer och allmänheten om planerade verksamheter som kan orsaka gränsöverskridande miljöeffekter. Här beskriver vi denna process.
Syftet med informationen är att beskriva och tydliggöra miljöbedömningsprocessens olika steg där gränsöverskridande miljökonsekvenser kan antas. Många verksamheter kan ha gränsöverskridande miljökonsekvenser och det är därför viktigt att informera om planerna samt inhämta lokal kunskap även över landsgränserna.
Sidan vänder sig till
Verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som ska tillståndsprövas där eventuell gränsöverskridande miljökonsekvenser kan uppstå. Sidan vänder sig även till konsulter samt tillståndsprövande myndigheter.
Definitioner
I Esbokonventionens artikel 1 finns de definitioner som konventionen använder sig av. Några av de viktigaste beskrivs nedan.
Samråd
Samråd inom Esbokonventionen är de tillfällen då utsatt part ges möjlighet att ta del av underlag samt kommentera på dessa. Dessa samråd sker alltid vid avgränsningssamrådet samt när ansökan kungörs av tillståndsprövande myndighet. Ytterligare samråd/skriftväxlingar kan ske vid behov. Samråd används som begrepp genomgående för dessa steg i processen.
Upphovspart
Med upphovspart menas det land som planerar en verksamhet eller åtgärd som kan ha gränsöverskridande konsekvenser.
Utsatt part
Utsatt part är det land verksamheten eller åtgärden kan ha effekter emot. Utsatt part beskrivs som ”den eller de fördragsslutande parter till denna konvention som sannolikt kommer att utsättas för gränsöverskridande påverkan från en föreslagen verksamhet”
De parter som kan tänkas påverkas av en verksamhet eller åtgärd som planeras i Sverige är oftast våra grannar i Norden, det vill säga Finland, Danmark och Norge. Beroende på verksamheten eller åtgärdens karaktär och/eller lokalisering, kan även andra länder bli påverkade och anses som utsatt part.
Processen i korthet
- Esbokonventionens processteg ska i möjligaste mån följa den nationella miljöbedömningsprocessen.
- En underrättelse till eventuellt utsatt part ska ske senast när allmänheten i det egna landet blir informerad.
- I samband med underrättelse ges möjlighet att delta och lämna synpunkter i avgränsningssamrådet.
- Om en utsatt part i sitt svar på underrättelsen meddelar att de kommer delta i processen, ska de ges samma möjlighet att ta del av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning för att lämna synpunkter som i den nationella processen.
- Vid behov även genomföra samråd enligt Esbokonventionens artikel 5,
- Sista steget i processen är att utsatt part ska meddelas beslutet som fattas i ärendet.
ESBO-konventionen
Introduktionsfilm från UNECE som beskriver Esbokonventionens syften samt de olika stegen i arbetet med konventionen.
Underrättelse
Första steget för samråd inom Esbokonventionen, när en verksamhet eller åtgärd planeras, är att underrätta de berörda länderna om planerna. Underrättelsen sker i samband med när allmänheten i det egna landet får kännedom om planerna.
Underrätta berörda länder
I den nationella processen informeras allmänheten om den föreslagna verksamheten eller åtgärden vid det så kallade avgränsningssamrådet. Det behöver därför planeras tidigt för en underrättelse till berörd part för att det gränsöverskridande samrådet ska ske parallellt med det nationella avgränsningssamrådet.
Undersök och beskriv eventuella konsekvenser i annat land
I arbetet med att ta fram samrådsunderlaget behöver eventuella effekter verksamheten eller åtgärden kan tänkas ge upphov till i annat land undersökas och beskrivas.
Läs mer om undersökning i den nationella processen
I 6 kap. 2 § miljöbalken beskrivs vad som avses med bland annat miljöeffekter och i förarbetena till paragrafen förtydligas att dessa inte ska ta hänsyn till geografiska begränsningar (prop. 2016/17:200 s. 185). En verksamhet eller åtgärd ska dessutom redan i undersökningen om den kan antas leda till betydande miljöpåverkan undersöka hur gränsöverskridande effekterna är enligt 13 § 3 miljöbedömningsförordningen (2017:966). Det är därför viktigt att Naturvårdsverket meddelas tidigt i processen för att bland annat bedöma vilka parter som kan antas bli påverkade av ett planerat projekt eller åtgärd, behov av översättningar av underlagen, och i övrigt informera verksamhetsutövaren om processens gång.
Ett samrådsunderlag med väl beskrivna miljöeffekter förenklar avgränsningen och leder oftast till en mer effektiv miljöbedömningsprocess. Vid behov, bör verksamhetsutövaren översätta delar eller hela samrådsunderlaget till relevanta språk.
Naturvårdsverket samlar in och förmedlar synpunkter
När underlagen är framtagna och verksamhetsutövaren tagit fram eventuella översättningar , översänder Naturvårdsverket dessa till berörda länder. Naturvårdverket ber i underrättelsen länderna att:
- Bekräfta mottagande av underrättelsen
- Lämna besked om berörd part avser att delta i förfarandet avseende miljödömningen
- Synpunkter på vad som bör ingå i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen samt
- Förmedla eventuella synpunkter från myndigheter och allmänheten i berört land
I underrättelsen anges också en sista svarsdag för berörda länder att svara Naturvårdsverket. Berörda länder ska ges samma möjligheter som nationella samrådsparter att analysera underlagen och inkomma med eventuella svar. Vanligtvis ges berörda länder 4–5 veckor att inkomma med svar.
Efter att samrådstiden avslutats och berörda länder lämnat in sina svar till Naturvårdsverket, översänds dessa till verksamhetsutövaren för hantering i det vidare arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen. Synpunkter som inkommer i Esbosamråden ska hanteras på samma sätt som synpunkter som inkommer i den nationella processen och beskrivas i samrådsredogörelsen.
I det följande arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen gör Naturvårdsverket bedömningen att det är lämpligt att beskriva de gränsöverskridande miljöeffekterna särskilt för att underlätta för deltagande länder. En indelning i eget kapitel eller avsnitt kan även underlätta för eventuella översättningar av relevanta delar.
Behov av samrådsmöte
I de fall samrådsmöten planeras att hållas för allmänheten i Sverige, ska utsatta länder erbjudas samma möjlighet. Sådana samrådsmöten planeras gemensamt med Naturvårdsverket och koordineras ihop med ansvarig myndighet i det utsatta landet.
Miljökonsekvensbeskrivningen i gränsöverskridande sammanhang
Miljökonsekvensbeskrivningen där ett annat land deltar i miljöbedömningsprocessen genom Esbokonventionen ska i första hand följa bestämmelserna som anges i miljöbalken. Utöver vad som krävs enligt miljöbalken finns det några saker Naturvårdsverket anser bör finnas med för att underlätta för både utsatta parter och verksamhetsutövaren.
Innehåll i miljökonsekvensbeskrivningen
Miljökonsekvensbeskrivningen bör innehålla ett eget kapitel eller avsnitt som behandlar de gränsöverskridande konsekvenser verksamheten eller åtgärden kan tänkas leda till, ur utsatt parts perspektiv. Detta för att underlätta för utsatt part att ta del av samt kommentera de frågor som är relevanta ur deras perspektiv. Att beskriva dessa i ett eget kapitel underlättar även för verksamhetsutövaren i arbetet med översättning i de fall det krävs, då det inte alltid finns anledning att översätta hela materialet. Exempelvis kan vissa delar som enbart berör lokala förhållanden och miljöpåverkan som inte kan anses gränsöverskridande, exkluderas i det översatta underlaget.
Minimikrav enligt Esbokonventionens bilaga II
I Esbokonventionens bilaga II anges minimikraven för vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla enligt artikel 4 och dessa delar ska alltid ingå och översättas vid behov. Detta ersätter inte de svenska kraven på miljökonsekvensbeskrivning som regleras i miljöbalken. Ett urval av potentiellt gränsöverskridande konsekvenser som olika verksamheter kan ge upphov till och som kan behöva behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen finns beskrivet i eget avsnitt nedan.
Miljökonsekvensbeskrivningen ska som ett minimikrav i enlighet med artikel 4 innehålla följande uppgifter:
(a) en beskrivning av den föreslagna verksamheten och dess syfte;
(b) en beskrivning, vid behov, av rimliga alternativ (t.ex. avseende lokalisering eller teknisk utformning) till den föreslagna verksamheten samt även alternativet att inte vidta nå¬gon åtgärd;
(c) en beskrivning av den miljö som kan antas bli utsatt för betydande påverkan från den föreslagna verksamheten och dess alternativ;
(d) en beskrivning av förväntad miljöpåverkan från den föreslagna verksamheten och dess alternativ samt en uppskattning av denna påverkan;
(e) en beskrivning av åtgärder för att minska den skadliga miljöpåverkan till ett minimum;
(f) ett tydligt angivande av de prognosmetoder, antaganden och relevanta miljödata som har använts;
(g) en identifiering av kunskapsluckor och osäkerheter som påträffats vid sammanställningen av de erforderliga uppgifterna;
(h) när det är lämpligt, ett förslag till övervaknings- och driftsprogram samt planer för en efterföljande analys; och
(i) en icke-teknisk sammanfattning med en lämplig visuell presentation (kartor, grafik etcetera).
Samråd om ansökan och miljökonsekvensbeskrivning
Efter att samråd vid underrättelsen har genomförts så meddelar de länder som underrättats om de avser delta vidare i miljöbedömningsprocessen. De som fortsatt deltar ska ges möjligheten att kommentera på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.
Samråd om miljökonsekvensbeskrivning
När ansökan samt miljökonsekvensbeskrivningen är inlämnad och ska kungöras av prövningsmyndigheten ska det även upplysas om att samråd kommer ske med annat land i enlighet med 6 kap. 40 § miljöbalken.
Det är viktigt att verksamhetsutövaren samt prövningsmyndigheten har en dialog med Naturvårdsverket när det börjar närma sig kungörelse för att förbereda det underlag som ska sändas till de utsatta länderna.
Konventionen ger även upphovslandet möjligheten att, i rimlig utsträckning, be utsatt land om tillgängliga uppgifter om den eventuellt påverkade miljön i det utsatta landet, om det anses nödvändigt för att upprätta miljökonsekvensbeskrivningen (art. 3 pkt. 6). Vid eventuellt behov av att inhämta tillgängliga uppgifter ansvarar Naturvårdsverket för kontakten med det utsatta landet.
När eventuella översättningar är klara och ansökan kungörs av tillståndsprövande myndighet, ansvarar Naturvårdsverket för att bjuda in de länder som angett att de vill delta i miljöbedömningen. Enligt 6 kap. 33 § miljöbalken ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid, som ska vara minst 30 dagar. Huvudregeln är att myndigheter, organisationer och allmänheten i det utsatta landet ska ges samma möjligheter att ta del av, samt yttra sig över underlagen som i upphovslandet. Det innebär ofta att viss tid även måste lämnas till det utsatta landet för att förbereda för annonsering och distributionen av underlagen till relevanta parter samt sammanställa inkomna yttranden innan de översänds till Naturvårdsverket.
Olika länders egen lagstiftning om exempelvis översättningar av underlag kan också förlänga den tid som behöver avsättas för Esbosamrådet. När samrådstiden är avslutad och Naturvårdsverket mottagit eventuella yttranden ska Naturvårdsverket översända dessa till prövningsmyndigheten. Prövningsmyndigheten ska sedan behandla dessa yttranden på samma sätt som de som inkommit i den nationella samrådsprocessen.
Om prövningsmyndigheten, med anledning av inkomna yttranden från utsatt land, bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras eller bemötas, kan det utsatta landet behöva ges möjligheten att kommentera på de kompletteringar som eventuellt kommer in.
Samråd enligt artikel 5
I vissa fall kan det finnas behov till ytterligare samråd för att behandla eventuella gränsöverskridande miljökonsekvenser.
Enligt artikel 5 i Esbokonventionen ska upphovslandet, efter färdigställande av miljökonsekvensbeskrivningen, inleda samråd med det/de utsatta länderna. Parterna ska då komma överens om en rimlig tidsram för samrådsperioden. Detta samråd kan ske utöver det skriftliga samrådet som sker i tidigare skede och kan genomföras på olika sätt beroende på vilken den tillståndsprövande myndigheten är.
Dessa samråd genomförs inte i alla ärenden utan oftast i större mer komplexa ärenden där den planerade verksamheten eller åtgärdens konsekvenser behöver behandlas ytterligare för att minska riskerna med betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Enligt konventionen kan ett sådant samråd behandla möjliga alternativ till den föreslagna verksamheten, inklusive alternativet att inte vidta någon åtgärd, och möjliga åtgärder för att minska betydande skadlig gränsöverskridande påverkan och att övervaka effekterna av sådana åtgärder på upphovspartens bekostnad. Samråd enligt artikel 5 har i vissa fall genomförts genom inbjudan till att delta vid huvudförhandlingar eller genom möten mellan expertmyndigheter i länderna och tillståndsprövande myndighet. Baserat på förutsättningarna i det enskilda ärendet planerar Naturvårdsverket dessa samråd tillsammans med både ansvariga nationella myndigheter samt i det berörda landet. Parterna skall i början av sådant samråd komma överens om en rimlig tidsram för sam rådsperioden.
Efter avslutat Esbosamråd
Samråd enligt Esbokonventionen avslutas i samband med att beslut fattas i tillståndsprövningen.
Enligt artikel 6 i Esbokonventionen ska parterna säkerställa att det i det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tas hänsyn till:
- Bedömningarna i miljökonsekvensbeskrivningen.
- Till de kommentarer som erhållits från allmänheten samt till resultatet av samrådet mellan parterna.
Upphovsparten ska förse den utsatta parten med det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på. Om ytterligare uppgifter kommer fram innan arbetet påbörjas som inte var tillgängliga när beslutet togs och som i sak skulle ha kunnat påverkat beslutet ska de andra parterna meddelas om detta. Om någon berörd part begär det ska samråd äga rum beträffande frågan om beslutet bör ändras. Av artikel 7 framgår att om någon part begär det ska en efterföljande analys göras.
Potentiella gränsöverskridande effekter
En verksamhet eller åtgärd kan ge upphov till en mängd olika gränsöverskridande miljöeffekter. Det kan vara lokal eller regional påverkan vid verksamheter som lokaliseras i närheten av en landsgräns eller gräns för ekonomisk zon. Det kan också vara långväga miljöeffekter exempelvis kopplat till en kärnteknisk anläggning.
Nedan listar vi några vanligt förekommande effekter som olika typer av verksamheter kan ge upphov till och som kan komma att behöva utredas i miljöbedömningsarbetet. Listan ska inte ses som uttömmande utan mer som en vägledning kring vad som kan vara nödvändigt att tänka på.
Migrerande fåglar, marina däggdjur där populationen delas av många länder, ljus- och bullerstörningar, luftutsläpp, påverkan på friluftsliv, rennäring, sjöfartsleder, fisk och fiske, landskap och kulturmiljöer, nedströms påverkan på gemensamma vattendrag,
Särskilt bör uppmärksammas eventuell påverkan på andra länders skyddade områden och Natura 2000-områden.
Om konventionen
Esbokonventionen är en miljöskyddskonvention för Europa, Kanada och USA om samarbete för att förebygga gränsöverskridande miljöeffekter. Mer om konventionen och pågående ärenden hittar du här.
Naturvårdsverkets roll
För att underlätta förfarandet under Esbokonventionen för myndigheter i de olika medlemsländerna har parterna till konventionen beslutat att en kontaktpunkt ska utses i varje land (Point of Contact). Regeringen har meddelat att Naturvårdsverket är kontaktpunkt i Sverige och ska fullfölja det löpande arbetet och ansvaret i konventionen. Naturvårdsverkets ansvar regleras i miljöbedömningsförordningen (2017:966) 21 § Naturvårdsverket är ansvarig myndighet enligt 6 kap. 13, 18, 33 och 45 §§ miljöbalken och enligt Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1).
Övriga statliga myndigheters ansvar
I 22 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) anges ”Om en statlig myndighet får kännedom om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska myndigheten underrätta Naturvårdsverket om detta.”.
Detta innebär att så snart en statlig myndighet får kännedom om planer för en verksamhet eller åtgärd som kan tänkas ha gränsöverskridande konsekvenser, då ska meddela Naturvårdsverket om detta för att Naturvårdsverket ska kunna bedöma om Esbokonventionen är tillämplig eller inte. Detta sker oftast när en länsstyrelse får en inledande kontakt med en verksamhetsutövare som avser söka tillstånd för en verksamhet eller åtgärd.
Det framgår även att den ansvariga prövningsmyndigheten, i kungörelse av en ansökan, ska upplysa om att samråd sker med annat land, vilket anges i 6 kap. 40 § sista stycket miljöbalken (1998:808).