Hänsynsreglerna – 2 kap. miljöbalken

Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl.

En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §.

I förarbetena anges att den så kallade stoppregeln anger en högsta acceptabel störningsnivå. Verksamheter och åtgärder som orsakar störningar som ligger över denna nivå ska inte få bedrivas. Man poängterar också att miljöbalken kommer att ställa höga krav på verksamheter men att det inte kan uteslutas att en verksamhet som uppfyller dessa krav ändå får sådana verkningar på miljön att den inte kan godtas.

Det behövs därför en stoppregel som garanterar att verksamheter inte får bedrivas som har oacceptabla följder. Stoppregeln ska alltså kunna tillgripas i sista hand för att säkerställa att ett godtagbart skydd uppnås för människors hälsa och miljön. Med verkningar på miljön avses även i detta sammanhang allt av betydelse för miljöbalkens mål, dvs även hushållningsregler, biologisk mångfald m.m. (prop. 1997/98:45 del 1, sid. 236 f).

Stoppregeln gäller, liksom övriga bestämmelsen i 2 kap., både vid nyanläggningar och befintliga verksamheter. Den ska iakttas av enskilda vid bedrivande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar och andra myndigheter som behandlar en ansökan av tillstånd, omprövas tillstånd eller utövar tillsyn.

Det räcker med att det finns en risk för att skador som avses i paragrafen uppkommer. Däremot måste skada eller olägenhet kunna förutses med viss sannolikhet. Under vissa förhållanden behöver inte påverkan från den aktuella verksamheten eller åtgärden i sig vara så stor. Bestämmelsen kan aktualiseras även vid en ringa grad av påverkan i ett hårt belastat eller särskilt känsligt område.

Skadenivåerna har absolut innebörd. Bedömningen av vilken skada som får accepteras påverkas inte av verksamhetens betydelse. Bedömningen av om miljön försämras väsentligt kan växla med hänsyn till lokala förhållanden och miljösituationen i stort.

Verksamheten eller åtgärden kan dock enligt första stycket tillåtas om det föreligger särskilda skäl. I en sådan situation får inte prövningsmyndigheten själv tillåta verksamheten. Frågan ska i stället underställas regeringen för avgörande. Regeringen kan då väga olägenheterna av verksamheten mot fördelarna av den. Det måste kunna visas att verksamheten medför fördelar från allmän och enskild synpunkt som klart överväger olägenheterna. I förarbetena nämns som exempel på sådana verksamheter anläggningar för behandling av farligt avfall, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar.

I andra stycket anges att en verksamhet trots allt inte får bedrivas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligen försämrade eller miljön försämras avsevärt (prop. 1997/98:45 del 2, sid. 26 ff.) Det finns dock möjlighet att tillåta verksamheten om det är av) synnerlig betydelse från allmän synpunkt, se 2 kap. 10 § miljöbalken.

Har regeringen tillåtit verksamheten enligt 17 kapitlet miljöbalken gäller inte första och andra stycket.

I MÖD 2002:92, som gällde talerätt, uttalade Miljööverdomstolen att i bedömningen enligt 2 kap. 9 § miljöbalken ska om exempelvis tillståndsprövning avser byggandet av en hamn hänsyn även tas till kommande båttrafik, trots att trafiken inte utgör vattenverksamhet och därför inte omfattas av tillståndet. På samma sätt skall den framtida biltrafiken på en väg beaktas vid anläggandet av vägar. Under 2 kap. 9 § miljöbalken faller både åtgärder som kan ha en bestående inverkan och sådana som har en tillfällig effekt.

Enligt Miljööverdomstolen står det därmed klart att alla slags olägenheter och skador från en ansökt vattenverksamhet skall beaktas vid bedömningen enligt 2 kap. 9 § miljöbalken. Vid prövningen i aktuellt mål skulle därför beaktas samtliga skador och olägenheter som kan uppstå vid byggandet av järnvägsbron med anslutande tillfartsbankarna samt vid driften av järnvägen på platsen. Bedömningen skulle således inte endast omfatta direkta skador av vattenföretaget eller intrång i intressen med anknytning till det vattenområde som berörs. Även andra störningar och olägenheter skulle beaktas, exempelvis buller, vibrationer och ljus från anläggningsarbetena och från järnvägstrafiken.

I MÖD 2005:54 fann Miljööverdomstolen att lokaliseringen av en minkfarm inte var lämplig. Eftersom det rörde sig om en befintlig verksamhet ansåg Miljööverdomstolen att det inte var rimligt att avslå ansökan på denna grund. I stället bör Miljööverdomstolens bedömning av lokaliseringen ingå som ett moment av flera vid det slutliga ställningstagandet till verksamhetens tillåtlighet.

Domstolen fann att påverkan på omgivningen genom flugförekomsten och infiltreringen av förorenat vatten till grundvattnet och med risk för påverkan på Östersjön utgjorde olägenheter av väsentlig betydelse för människors hälsa och miljön. Detta i förening med att bolaget inte visat att man kunde nedbringa störningarna till godtagbara nivåer talade starkt för att tillstånd inte skulle meddelas. Även den tveksamhet som tillsynsmyndigheten och länsstyrelsen gett uttryck för beträffande hur bolaget bedrivit sin verksamhet både under den tid som det tidigare tillståndet gällde och under den tid då bolaget bedrivit verksamheten utan tillstånd talade i samma riktning (jfr. 16 kap 6 § miljöbalken).

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 10 december 2015 i mål M 11540–14 fann domstolen att ansökt verksamhet medför risker för vattentäkten vid brand och vid utläckage av impregneringsvätska eller fordonsbränsle.

De aktuella försiktighetsåtgärderna medför att sannolikheten för att en olycka som kan leda till förorening av vattentäkten är liten. Det är dock fråga om en verksamhet som är lokaliserad till en vattentäkt som förser 82 000 personer med vatten. Med hänsyn till vattentäktens stora betydelse för samhället och då ingen reservvattentäkt finns skulle en förorening få mycket stora negativa konsekvenser.

Ansökt utökning av verksamheten innebär därmed en sådan olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön att den inte kan tillåtas. Det saknades därför förutsättningar att bevilja ansökt tillstånd. Mark- och miljööverdomstolen gör i domskälen en systematisk och tydlig genomgång av de allmänna hänsynsreglerna och hur man slutligen landar i att verksamheten inte är tillåtlig.