Hänsynsreglerna – 2 kap. miljöbalken

Samråd är ett begrepp som används i olika sammanhang, här avses undersöknings- och avgränsningssamråd enligt 6 kap. miljöbalken för verksamheter och åtgärder (specifik miljöbedömning). Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beskrivs särskilt i avsnittet om 2 kap. i tillsynsprocessen. För vägledning om undersöknings- och avgränsningssamråd för planer och program hänvisas till Naturvårdsverkets vägledning om strategiska miljöbedömningar.

Naturvårdsverkets vägledning om strategisk miljöbedömning

I samrådsskedet inför en tillståndsansökan är det viktigt att de frågor och aspekter som är av betydelse för prövningen och som kan komma att regleras i villkor belyses tillräckligt i miljökonsekvensbeskrivningen. I 6 kap. 32 § miljöbalken anges att länsstyrelsen under avgränsningssamrådet ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsens roll är då att utifrån sin erfarenhet och kännedom om lokala och regionala förhållanden göra en bedömning av vilket underlag den sökande bör ta fram.

Bestämmelserna i 2 kap. är en av utgångspunkterna för bedömningen av vilket innehåll miljökonsekvensbeskrivningen behöver ha. Detta oavsett om det är en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 35-37 §§ eller en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § som verksamhetsutövaren ska ta fram.

I miljöprövningsförordningen (2013:251) är tillståndspliktiga verksamheter markerade med A eller B och anmälningspliktiga med C.

• A-verksamheter ska söka tillstånd hos mark- och miljödomstol.
• B-verksamheter ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation vid länsstyrelsen.
• C-verksamheter anmäls till kommunen.

Mer om specifik miljöbedömning i Naturvårdsverkets vägledning

Vad en ansökan ska innehålla framgår av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken (samt hänvisningen i 19 kap. 5 § miljöbalken för prövningar hos länsstyrelsen). Enligt 22 kap. 1 § 4 p och 19 kap. 5 § 1 p miljöbalken ska ansökningshandlingarna innehålla de förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs. Det är avgörande för prövningen att det finns ett underlag som visar att och hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. Det är verksamhetsutövaren som har skyldighet att ta fram och presentera det underlaget. I de fall en miljökonsekvensbeskrivning (med innehåll enligt 6 kap. 35–37 §§) eller en liten miljökonsekvensbeskrivning (innehåll enligt 6 kap. 47) ska finnas tillsammans med tillståndsansökan är det många gånger lämpligt att utforma miljökonsekvensbeskrivningen så att det går att utläsa hur de allmänna hänsynsreglerna följs.

Läs mer om miljökonsekvensbeskrivning och liten miljökonsekvensbeskrivning i Naturvårdsverkets webbvägledning om specifik miljöbedömning

En tillståndsprövning enligt miljöbalken innefattar en fullständig prövning enligt 2 kap. miljöbalken oavsett om det är en ny eller befintlig verksamhet. 

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Naturvårdsverkets bedömning är att bestämmelserna i 2 kap. ska tillämpas på samma sätt när det gäller utökning av en befintlig verksamhet som för en ny verksamhet. Utfallet i den rimlighetsavvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § kan dock skilja sig åt. När det t ex gäller lokaliseringen av en verksamhet kan utfallet bli att det inte är rimligt att omlokalisera en verksamhet som redan finns på platsen.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Även stoppregeln kan bli tillämplig vid en prövning av utökad verksamhet. I prövningen avgörs tillåtligheten och villkor för verksamheten eller åtgärden. Villkoren kan sägas vara en precisering av 2 kap. och flertalet andra bestämmelser i miljöbalken.

I ett så kallat ”allmänt villkor” föreskrivs normalt sett i tillstånd att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden har uppgett i ansökan eller på annat sätt åtagit sig i ärendet. Om sökanden till exempel åtar sig att vidta vissa specificerade energieffektiviserande åtgärder eller att använda vissa bränslen i angiven omfattning så är verksamhetsutövaren skyldig att följa detta. Det kan handla om att installera en viss teknisk åtgärd (värmeåtervinning på ventilation, frekvensstyrning av fläktar etc.) eller att utvinna och använda vissa bränslen (till exempel biogas). Det kan emellertid vara svårt att i tillsynen bedöma om något är ”i huvudsaklig överensstämmelse” med vad som beskrivits och det krävs därför att åtaganden är tydligt angivna.

Åtaganden kan även avse åtgärder, utöver det som sökanden angett i ansökan, som sökanden åtar sig under tillståndsprövningen. Exempel på detta finns i Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2014-10-07 i mål nr M 75–14, avseende Nordic Paper Bäckhammar AB. Naturvårdsverket hade i målet vid mark- och miljödomstolen yrkat att bolaget skulle installera en ny, mer energieffektiv tvättpress. Bolaget motsatte sig detta i målet vid mark- och miljödomstolen men åtog sig åtgärden vid förhandlingen i Mark- och miljööverdomstolen.

I prövningen avgörs vilka frågor som behöver regleras i villkor och vilka som bör överlåtas till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten har i detta sammanhang en viktig roll som företrädare för de allmänna intressena. De ska bedöma om villkoren är tillräckliga med utgångspunkt i bestämmelserna i 2 kap.

Enligt 22 kap. 25 § 3 st. miljöbalken får mark- och miljödomstolen överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta villkor av mindre betydelse. Det är alltså inte fråga om villkor i största allmänhet utan till exempel den närmare tekniska utformningen av en reningsanläggning. En förutsättning för överlåtelse är att verksamheten kan påbörjas innan villkoren kan bestämmas. Högsta domstolen har i NJA 2005 s 709 förklarat att en mark- och miljödomstol även kan överlåta till en tillsynsmyndighet att meddela provisoriska föreskrifter. 

I MÖD 2018:19 avslogs en ansökan om tillstånd att få uppföra en vindkraftpark enligt den så kallade boxmodellen. Vindkraftverkens exakta antal och närmare placering inom ett större område angavs inte i ansökan utan beslut om detta skulle delegeras till tillsynsmyndigheten. Mark- och miljööverdomstolen fann att det, på det underlag som presenterades i målet, inte gick att avgöra om verkens lokalisering var lämplig utifrån kraven i 2 kap. 6 § miljöbalken. En sådan delegering var inte heller i enlighet med 22 kap. 25 § miljöbalken som anger att endast villkor av mindre betydelse får delegeras. Mark- och miljööverdomstolen har därefter i dom den 29 juli i mål nr M 12383-18 slagit fast att delegation till tillsynsmyndigheten av frågor som har betydelse för tillåtligheten av en viss åtgärd inte bör komma ifråga.

Av tillståndsbeslutet bör det framgå hur varje hänsynsregel bedömts och om prövningsmyndigheten tagit ställning eller inte. För tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren är det viktigt att det är klargjort vilket utrymme det finns att ställa ytterligare krav enligt 2 kap. i förhållande till såväl det allmänna villkoret som de särskilda villkoren.