Hänsynsreglerna – 2 kap. miljöbalken

Bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken är tänkta att vara tillämpliga generellt, även då det inte finns specifika bestämmelser i förordningar eller föreskrifter. Bestämmelserna ska tillämpas i planerings-, prövnings- och tillsynsprocessen. Andra sektorslagstiftningar gäller parallellt med miljöbalken. I och med att 2 kap. gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd innebär det att 2 kap. ska tillämpas även för verksamheter som främst regleras genom annan lagstiftning.

Miljöbalkens bestämmelser gäller parallellt med bland annat skogsvårdslagens bestämmelser. Andra lagstiftningar som gäller parallellt med miljöbalken är till exempel plan- och bygglagen (2010:900) och kulturmiljölagen (1988:450).

Ett annat exempel är ett avgörande i Mark- och miljööverdomstolen (dom den 3 juni 2019 i mål M 8248-18) gällande förbud mot tobaksrökning. Tillsynsmyndigheten grundade sitt föreläggande om förbud på 2 kap. 2-3 §§ miljöbalken. Domstolen konstaterar att eftersom miljöbalkens och tobakslagens regler i detta fall gäller parallellt och inte strider mot varandra, har det stått beslutande myndighet fritt att välja enligt vilket av dessa båda regelverk som ett ingripande mot tobaksrökningen ska göras. Domstolen konstaterar också att såväl ett förbud mot rökning enligt tobakslagen som ett förbud mot rökning enligt miljöbalken syftar till det som nämnden vill åstadkomma i aktuellt fall, nämligen en begränsning av tobaksrökning i föreningens lokal för att undvika olägenheter för människors hälsa.

Miljöbalken har dock ett betydligt vidare tillämpningsområde och tobakslagen är därmed att anse som speciallag i förhållande till miljöbalken. I fråga om skyddet för människors hälsa konstaterar domstolen att tobakslagens bestämmelser inte står i konflikt med de bestämmelser i miljöbalken som nämndens förbud grundar sig på.

En konkretisering av 2 kap. sker genom andra kapitel i miljöbalken eller genom förordningar och föreskrifter till miljöbalken. Det kan exempelvis vara regler om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap. miljöbalken), kemikalier (14 kap. miljöbalken), regler om avfallshantering (15 kap. miljöbalken) eller regler om artskydd (artskyddsförordningen (2007:845)). Dåvarande Miljööverdomstolen har i MÖD 2011:26 angett att 9 kap 9 § miljöbalken är att se som en särskild hänsynsregel som kompletterar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

En verksamhetsutövare ska leva upp till samtliga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt enligt 2 kap. 7 §. Det är också verksamhetsutövaren som ska ha kunskap om vad bestämmelserna innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Att efterleva bestämmelserna i 2 kap. kräver ett kontinuerligt och systematiskt arbete av verksamhetsutövaren. En verksamhet ska bedömas utifrån samtliga hänsynsregler i såväl prövning som tillsyn, men vissa hänsynsregler kan få större betydelse än andra beroende på till exempel verksamhetens art och recipientens känslighet. Exempelvis kan produktvalsprincipen vara mindre relevant i en verksamhet som inte använder kemikalier. Verksamhetsutövaren behöver dock visa att så är fallet oavsett om det gäller prövning eller tillsyn.

I en tillståndsprövning eller ett anmälningsärende enligt miljöbalken bör det göras en systematisk genomgång av samtliga hänsynsregler. En ansökan i ett ansökningsmål ska enligt 22 kap. 1 § 4 innehålla förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs.

Resultatet från bedömningen i en tillståndsprövning eller ett anmälningsärende är unik för varje verksamhet utifrån dess förutsättningar. Att generellt konstatera att en verksamhet följer 2 kap. ger varken verksamhetsutövaren eller tillsynsmyndigheten tydligt besked om vilka aspekter som vägts in i bedömningen. Genom att redovisa bedömningen tydligt i en dom eller i ett beslut ökar transparensen när det gäller hur beslutande myndighet bedömt verksamhetens tillåtlighet. Det kan också öka förutsägbarheten för andra verksamhetsutövare genom att det finns tydliga avgöranden som visar vilka bedömningar domstolar och andra beslutande myndigheter har gjort.

Vid bedömning av om en planerad, pågående eller avslutad verksamhet efterlever 2 kap. behöver tillsyns- och prövningsmyndigheten göra en samlad bedömning av verksamhetens miljöpåverkan. För att den bedömningen ska vara möjlig måste det mest grundläggande kravet på verksamhetsutövaren, kunskapskravet, vara uppfyllt. Verksamhetsutövare ska enligt 15 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) ha, och kunna visa att de har, kunskap om de miljöeffekter verksamheten leder till, vilka risker verksamheten medför, hur omgivningen kan påverkas, vilka skyddsåtgärder som behöver vidtas, vilken den bästa tillgängliga tekniken är osv. Tillsyns- och prövningsmyndigheterna ska också bedöma om de behöver begära in kompletteringar av underlaget. Bevisbördan ligger på verksamhetsutövaren, vilket innebär att det är verksamhetsutövaren som ska visa att kunskapskravet är uppfyllt.