Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa eller miljön mot skada eller olägenhet.

I förarbetena till miljöbalken anges att en grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas.

Bestämmelsen syftar alltså på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser. Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en åtgärd eller verksamhet skulle kunna få konsekvenser för hälsa och miljö har naturligtvis betydelse för vilken kunskap som det kan anses motiverat att inhämta.

Bestämmelsen understryker vikten av att låta kunskap föregå handling. I förarbetena erinras också om de mer konkreta kraven på kunskap i 26 kap. miljöbalken som handlar om tillsyn.

Av det kapitlet följer en skyldighet för verksamhetsutövare att fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga olägenheter eller skada. Verksamhetsutövaren ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Tillsynsmyndigheten i sin tur har rätt att förelägga en verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen (Prop. 1997/98:45 del 2, sid. 13 f.).

Vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken ska sökanden redovisa vilka miljö- och hälsoeffekter den ansökta verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att begränsa verkningarna. Enligt 15 § miljöbedömningsförordningen ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden se till att miljökonsekvensbeskrivningen tas fram med den sakkunskap som krävs i fråga om verksamhetens eller åtgärdens särskilda förutsättningar och förväntade miljöeffekter. Detta förutsätter att sökanden skaffar sig ingående kunskap både om verksamheten och omgivningen.

Kunskapskravet kan också komma att preciseras i villkor för ett tillstånd eller i ett beslut med anledning av anmälan. Detta kan till exempel uttryckas i form av olika typer av mätningar och andra utredningar (Prop. 1997/98:45 del 1, sid. 212). Kunskapskravet gäller all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av miljöbalken och inte bara vid prövning eller anmälan. Även vid tillsyn kan det ställas krav som baseras på kunskapskravet.

Mer om krav på kunskap i en miljöbedömning (Vägledning om miljöbedömningar)

Mot bakgrund av förarbeten och gällande bestämmelser gör därför Naturvårdsverket följande bedömning. För att avgöra vilken kunskap  som krävs av en verksamhetsutövare måste också vägas in vilken typ av miljö som riskerar att påverkas eller skadas. En plats med till exempel höga naturvärden, hotade och/eller skyddade arter eller komplexa hydrologiska system kräver hög kunskapsnivå på underlaget i en prövning. Det kan röra sig om små marginaler för vad habitat eller arter tål i form av påverkan och då krävs att man som verksamhetsutövare har kunskap om var gränsen går.

Förståelsen för hur olika processer hänger ihop i miljön är också avgörande för att kunna identifiera vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som krävs för att förhindra en skada på ett känsligt område eller en art. Ett tydligt exempel är hur en förändrad hydrologi kan påverka de ekologiska förutsättningarna på en plats.

I 6 kap. miljöbalken finns numera reglerat att effekter på biologisk mångfald och arter som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken, och därmed artskyddsförordningen, ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen för en verksamhet.

I biologisk mångfald ingår även påverkan på ekosystem och ekosystemtjänster. Ekosystemtjänster kan vara komplicerade processer som kräver detaljerad kunskap när man ska utöva en verksamhet som kan komma att påverka dessa. 

Naturvårdsverkets vägledning om ekosystemtjänster i miljöbedömningar

I NJA 2010 s 516 var frågan i Högsta domstolen om bolagets tillstånd skulle förenas med ett villkor som tog sikte på användningen av kemikalierna. Målet gällde främst i vilken utsträckning det borde ställas särskilda krav på bolagets kunskaper om de kemikalier som används i verksamheten.

Högsta domstolen konstaterade med hänvisning till förarbetena att kopplingen mellan villkoren och sanktionssystemet hänger samman bl.a. med det förhållandet att en del av de grundläggande reglerna i miljöbalken ansetts alltför allmänt hållna för att direkt kunna läggas till grund för en generell straffsanktion. Det gäller bland annat det så kallade kunskapskravet i 2 kap. 2 §, som ingår i hänsynsreglerna i balken. Där anges det att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

Högsta domstolen konstaterar också att ett tillståndsvillkor som rör kunskapskravet därmed fyller funktionen att omsätta generellt tillämpliga och allmänt hållna regler till mer preciserade krav på den särskilda verksamhetsutövaren, ytterst sanktionerade med ett straffansvar (jfr prop. 1997/98:45 del 1 sid. 211 f. och sid. 524 f.).

Högsta domstolen konstaterar vidare att villkoren bör utformas med hänsyn till detta. Att tillståndsvillkoren blir precisa har självfallet direkt betydelse för att verksamhetsutövaren ska kunna bedöma deras innehåll och för att villkoren ska få ett genomslag i praktiken. I det anförda ligger också att behovet av villkor och deras närmare innehåll vid tillståndsgivningen ska bedömas utifrån den särskilda verksamhetens påverkan på människors hälsa och på miljön. Detta behöver inte hindra att förhållandevis standardiserade villkor ställs för verksamheter av ett visst slag, men villkorsfrågan måste alltid prövas alltefter de effekter som en verksamhet med en viss kemikalieanvändning får i just den omgivning som är aktuell (jfr prop. 1997/98:45 del 1 sid. 211). Kunskapskravet ska alltså ställas i relation till verksamhetens art och omfattning, liksom till dess återverkningar på hälsa och miljö.

Högsta domstolen uttalar sig också om förhållandet mellan Reach och kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB och konstaterar att frågan togs upp under arbetet med 2008 års lagändringar. Bedömningen var att Reach i vissa fall begränsar tillämpningen av kunskapskravet såtillvida som det inte längre skulle vara möjligt att ställa generella krav på att verksamhetsutövare tar fram kunskap om inneboende egenskaper hos kemiska ämnen.

I ett enskilt fall kan det emellertid finnas skäl att av verksamhetsutövaren kräva kunskaper som inte omfattas av Reach; det kan till exempel vara fråga om en riskfylld verksamhet som bedrivs i ett område känsligt för påverkan. Reach har inte heller ansetts hindra ytterligare krav på data eller utredningar, när det gäller hanteringen av kemikalier i det enskilda fallet, eftersom kraven i Reach är schablonmässiga och inte tar hänsyn till de särskilda förhållandena i en anläggning eller i omgivningen. Högsta domstolen hänvisar i denna del till prop. 2007/08:80 sid. 68 f., jfr sid. 71 f.

Se mer om detta rättsfall under avsnittet Produktvalsprincipen.

I MÖD 2005:23, som gällde en tillståndsprövning och villkor, fann domstolen att det var påkallat att bolaget, med tanke på dess omfattning och art, i fall där produktinformationen var otillräcklig, ålades att själv medverka till att ta fram sådan kunskap som är nödvändig för att bedöma miljö- och hälsoriskerna av en användning av en kemisk produkt inom bolagets verksamhet. I domskälen anger domstolen att det emellertid kunde anses rimligt att bolagets informationsskyldighet begränsas till sådana kemiska produkter som medför risk för störningar. Länsstyrelsen ansågs därför kunna medge undantag från kravet i fall där det är fråga om sådana ämnen eller sådana kvantiteter att det är uppenbart att risken för störningar eller utsläpp är liten.