Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken

Kretsloppsprincipen innebär att det som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas (Michanek, Zetterberg, Den svenska miljörätten, 4 uppl, sid. 125). Bestämmelsen i 2 kap. 5 § innebär en skyldighet att vidta avfallsförebyggande åtgärder. Första punkten gäller åtgärder för att främja återanvändning av produkter till exempel genom att produkten konstrueras så att den håller längre eller kan repareras.

I 15 kap. 10 § miljöbalken finns den så kallade avfallshierarkin som behandlar situationen när ett avfall redan uppkommit och innebär att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det 

1. återvinns genom att det förbereds för återanvändning,
2. materialåtervinns, om det är lämpligare än 1,
3. återvinns på annat sätt, om det är lämpligare än 1 och 2, eller
4. bortskaffas, om det är lämpligare än 1–3.

Den behandling av avfallet som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses som lämpligast, om behandlingen inte är orimlig.

I 2 kap. 5 § handlar det alltså om att förebygga att avfall uppkommer medan bestämmelsen i 15 kap. 10 § handlar om hur man ska hantera ett avfall som redan uppkommit.

I miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) anges att miljöbalken ska tillämpas så att hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Bestämmelsen i 2 kap. 5 § miljöbalken ger också uttryck för hushållningsprincipen som innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och så att förbrukningen minimeras. När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl energiproduktion som energianvändning. Regeln är skild från frågan om utsläpp av föroreningar och annan miljöpåverkan från verksamheten, och tar endast fasta på egenvärdet i att hushålla med resurser.

I förarbetena lyfts som exempel på tillämpning av hushållningsprincipen att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning av varor. Avsikten är att tillämpningen av principen ska leda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle beträffande råvaror och material och en miljöanpassad varuproduktion. Vidare anges att förnybara energikällor i många fall innebär den bästa hushållningen med ändliga resurser (prop. 1997/98:45 del 2, sid. 20 och prop. 2015/16:166 sid. 58).

I förarbetena till införandet av miljöbalken anfördes som skäl för införandet av en bestämmelse om energihushållning bl.a. följande. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet, framstår det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i miljöbalken. En effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås prop. 1997/98:45 del 1, sid. 222). Bland annat finns det generella målsättningar för energieffektiviseringar såväl på EU-nivå som på nationell nivå.

Kunskapskravet (2 kap. 2 §) visar på att verksamhetsutövaren har en skyldighet att ha kunskap om sin energianvändning; hur mycket energi som används, vilka energikällor som används och vad energin används till samt hur energianvändningen kan minskas, effektiviseras och göras mer hållbar.

Kravet på bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) gäller den som bedriver yrkesmässig verksamhet. Tekniken ska vara industriellt möjlig att använda i branschen, inte bara från teknisk utan också från ekonomisk synpunkt och att den är tillgänglig, och inte endast förekommer på experimentstadiet.

Rimlighetsavvägningen (2 kap. 7 § första stycket) anger att kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.

Som för övriga hänsynsregler gäller kraven på energihushållning i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Åtgärder för energieffektivisering och bättre energihushållning medför ofta inte bara kostnader utan även en besparing eller intäkter, och kan därmed vara ekonomiskt lönsamma. På samma sätt som gäller för övriga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken, kan hushållningskraven som baseras på 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken vara mer långtgående än vad som är lönsamt från enbart företagsekonomiska utgångspunkter (se till exempel avgörandena nedan och MÖD 2009:17). Det behöver alltså inte vara tillräckligt att endast företagsekonomiskt lönsamma åtgärder vidtas.

Det finns andra styrmedel än miljöbalkens regler som tar sikte på att minska energianvändningen i verksamheter och förbättra energieffektiviteten, däribland i lagen (2014:266) om energikartläggning i stora företag. Vid införandet av ett liknande generellt styrmedel, det numera avskaffade programmet för energieffektivisering (PFE), uttalades i förarbetena att de olika styrmedlen PFE, handeln med utsläppsrätter, elcertifikatsystemet och miljöbalken kan tillämpas samtidigt utan att störa varandra (prop. 2003/04:170 sid. 64).

Frågan om förhållandet mellan miljöbalken och generella styrmedel har också varit aktuell i vissa tillståndsprövningar. Mark- och miljööverdomstolen har dock slagit fast att det vid en tillståndsprövning kan finnas behov av en reglering av energihushållningen utöver den reglering som uppnås med generella styrmedel, se till exempel MÖD 2008:23 och MÖD 2014:42. Olika generella styrmedel utgör således inte något hinder för möjligheten att i ett enskilt fall ställa krav på energihushållning utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler.

Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. All hushållning med energi ska ses som en del i den ordinarie tillsynen. Ett första steg i tillsynen är att kontrollera om verksamhetsutövaren har kunskap om energihushållning och har en fungerande egenkontroll. Kravet på kunskap och egenkontroll vad gäller exempelvis energifrågor ska stå i proportion till verksamhetens storlek och energianvändning. Har verksamheten ett tillstånd enligt miljöbalken är en central del i tillsynen att kontrollera efterlevnaden av villkoren.

Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt ska den som utövar verksamheten enligt 26 kap. 20 § MB varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Rapporteringsskyldigheten ses som ett led i egenkontrollen och syftar även till att möjliggöra en bättre tillsyn och att tillgodose informationsbehovet hos allmänheten. Enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:8) om miljörapport ska verksamhetsutövaren redovisa de betydande åtgärder som genomförts under året med syfte att minska verksamhetens förbrukning av råvaror och energi.

Genom en dom från Mark- och miljööverdomstolen är det dock klarlagt att miljönämnden i en kommun har rätt att bedriva tillsyn över verksamhetsutövares energianvändning, och att denna tillsyn omfattar kontroll av att hushållningsprincipen enligt 2 kap. 5 § miljöbalken uppfylls. MÖD har i en annan dom även slagit fast att nämnden har rätt att ta ut avgift för sådan tillsyn. I en tredje dom har MÖD konstaterat att även verksamheter som använder mindre energi omfattas av hushållningsprincipen och kan föreläggas att vidta energieffektiviserande åtgärder för att miljömålen ska uppnås.

I tillsynsärende (MÖD M 9668–14) fastställdes tillsynsmyndighetens föreläggande att oljeuppvärmningen av en fastighet ska bytas ut. Byte skulle ske till en värmekälla med lågt eller inget inslag av ej förnybara energikällor. Oljeförbrukningen var 35 m3 per år. 

Se även Energimyndighetens vägledning om tillsyn och energihushållning:

Tillsynsvägledning energihushållning (energimyndigheten.se)

Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden tagit ställning till frågan om vilka krav man kan ställa på energihushållning. Bland annat har domstolen konstaterat att energihushållning kan regleras i särskilda villkor, till exempel villkor med begränsningsvärden med separata värden för elektricitet och värme. I andra fall har det föreskrivits villkor om att särskilda tekniska åtgärder ska vidtas.

Det finns ett flertal avgörande från Mark- och miljööverdomstolen där det slagits fast att energihushållning är en väsentlig fråga för den aktuella prövningen och att det finns skäl att reglera energihushållningen i särskilda villkor (se till exempel MÖD 2014:42, MÖD 2008:23, MÖD 2007:56, Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2016-01-19 i mål M 3173–15 samt avgörande 2014-06-27 i mål M 7429–13).

Mark- och miljööverdomstolen har pekat på att följande faktorer talar för att det är lämpligt att reglera energihushållningsåtgärder i särskilda tillståndsvillkor:

• Om det är fråga om en verksamhet med betydande energianvändning. Det gäller särskilt om det är fråga om en större processindustri och som är energiintensiv eller som har en betydande energiomsättning.
• Om det finns tekniska förutsättningar för att vidta åtgärder för förbättrad energihushållning eller energieffektivisering i enskilda processdelar eller om det kan finnas en hög potential för energihushållning eller energieffektivisering i enskilda delar av processen pga. att de har stor betydelse för energihushållningen.

MÖD har slagit fast att mer betydande energihushållningsåtgärder i enskilda processdelar kan lämpa sig för att regleras en gång för alla genom tillståndsvillkor.

I andra fall har det istället ansetts bättre att arbetet med energihushållning enbart sker genom successiva åtgärder.

Mot bakgrund av gällande praxis gör Naturvårdsverket bedömningen att energihushållning kan hanteras i villkor på följande sätt. 

a)   Allmänna villkor
b)   Produktionsrelaterade villkor om högsta tillåten energiförbrukning i relation till produktionsmängd
c)   Krav på tekniska åtgärder
d)   Villkor om energihushållningsplan 

I Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2016-01-19 i mål M 3173–15 fastställdes villkor som reglerar en högsta tillåten mängd värmeenergi i förhållande till produktionen, dvs. ett produktionsrelaterat villkor. MÖD upphävde i samma avgörande ett villkor om installation av en ny indunstningsanläggning med viss prestanda med motiveringen att bolaget själv ska få välja teknisk lösning för att uppnå lägre värmeförbrukning. Målet gällde tillstånd till utökad tillverkning av pappersmassa.

Vad gäller upphävandet av villkoret om installation av ny indunstning, tolkar Naturvårdsverket domen på det sättet att eftersom det i detta fall funnits möjlighet att fastställa ett villkor för själva energiförbrukningen så bör det lämnas fritt för bolaget att avgöra hur det villkoret ska uppnås. Däremot finns det inte något hinder mot att i andra fall, där till exempel inte energihushållningen kan regleras med ett produktionsrelaterat villkor, föreskriva villkor om tekniska åtgärder.

Det finns ett tidigare avgörande från MÖD där det i tillstånd ställts krav på en viss tillåten årlig energianvändning i förhållande till produktionen, även det gällde tillstånd till tillverkning av pappersmassa. I MÖD 2007:56 föreskrev Miljööverdomstolen villkor om att energiförbrukningen, uppdelad på elektricitet respektive värme, per ton produkt inte får överskrida vissa årsmedelvärden.

MÖD slog där fast att åtaganden om energibesparingar tillsammans med det allmänna villkoret inte var tillräckligt eftersom energihushållningen bedömdes utgöra en central fråga av betydelse för verksamhetens tillåtlighet i den aktuella prövningen. MÖD uttalade i avgörandet att för att kunna fastställa lämpliga begränsningsvärden krävs det en god kännedom om åtgärder som skulle kunna vidtas för att klara villkoret.

I ett avgörande från 2019 gällande Rönnskärsverken ansåg MÖD att det i det aktuella fallet inte var lämpligt att föreskriva ett produktionsrelaterat energihushållningsvillkor med hänsyn till att det är fråga om en komplex verksamhet med flera ingående råvaror, produkter och processer som kräver olika energiåtgång och som varierar över tid (MÖDs dom 2019-11-28 i mål M 3434-18).  

Frågan om villkor med krav på särskilt angivna tekniska åtgärder för bättre energihushållning har prövats av MÖD i några fall. MÖD har i dessa fall accepterat formen för villkorsregleringen, men har i vissa fall upphävt sådana villkor, till exempel efter en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. MÖD har även pekat på att krav på specifika åtgärder riskerar att låsa verksamhetsutövaren till vissa åtgärder som sedan visar sig vara mindre lämpliga pga. senare teknisk utveckling.

Enligt Naturvårdsverket skulle ett sätt att ge ett sådant villkor viss flexibilitet kunna vara att det anges att alternativa lösningar med motsvarande effekt kan medges. 

I MÖD 2014:42 (Akzo Nobel Functional Chemicals AB) fastställde Mark- och miljööverdomstolen ett villkor om krav på installation av ny förångare med spillvärme som värmekälla. MÖD påtalade i avgörandet att det i många fall kan vara mindre lämpligt att föreskriva en specifik hushållningsåtgärd som riskerar att låsa verksamhetsutövaren till en åtgärd som efter viss tid och mot bakgrund av senare teknisk utveckling kan visa sig mindre lämplig från såväl miljö som företagsekonomisk synpunkt. En noggrann avvägning av lämpligheten får därför göras i varje enskilt fall. Villkoret var här förenat med en möjlighet för tillsynsmyndigheten att medge undantag från kravet om förutsättningarna förändrats så väsentligt att åtgärden inte längre är tekniskt möjlig att genomföra eller ekonomiskt orimlig att kräva.

MÖD upphävde i samma avgörande två andra villkor om tekniska åtgärder för energihushållning, efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och pga. osäkerhet kring säkerhetsrisker och miljönytta. Mark- och miljödomstolen hade utöver de överklagade villkoren föreskrivit villkor om att åtgärder för att minska energianvändningen successivt ska vidtas i enlighet med en plan, och delegerat möjlighet till tillsynsmyndigheten att meddela ytterligare villkor, vilket beaktades av MÖD.

Mark- och miljödomstolen i Umeå har i deldom 2018-03-01 i mål M 1012-09 (Boliden Mineral AB, Rönnskärsverken) föreskrivit villkor om att bolaget ska genomföra tre tekniska åtgärder för att minska energianvändningen. Avgörandet föregicks av att MÖD, efter överklagande av Naturvårdsverket, i dom 2014-06-27 i mål M 7429–13 föreskrev att bolaget skulle utreda möjligheterna till energieffektiviseringar och att utnyttja spillvärme från verksamheten. Efter överklagande bedömde MÖD i dom 2019-11-28 i mål M 3434-18 att det inte fanns förutsättningar att i villkor föreskriva att bolaget därutöver skulle vidta vissa ytterligare energihushållningsåtgärder. Frågan om successiva åtgärder för att minska energianvändningen ansågs hanteras bättre inom tillsyn och den energihushållningsplan som bolaget skulle ta fram. 

MÖD har i mål M 5414-18 prövat tillstånd till att uppföra en ny ångpanna vid en kraftvärmeanläggning. Det befintliga kraftvärmeverket avsågs samtidigt att avvecklas. MÖD ansåg inte att det fanns skäl att ställa krav på elproduktion i tillståndet, eftersom bolaget hade fått tillstånd att installera en ångturbin för elproduktion och åtagit sig att utforma anläggningen så att den kan kompletteras med denna turbin ansågs anläggningen uppfylla kravet på bästa möjliga teknik. 

MÖD har i flera fall ansett att arbetet med förbättrad energihushållning bedrivs bäst genom att kontinuerligt och successivt förbättra hushållningen genom stegvisa åtgärder. Istället för att reglera energihushållningen i tillståndsvillkor har det föreskrivits villkor med krav på att åtgärder ska vidtas i enlighet med en energihushållningsplan som ska tas fram av bolaget och regelbundet uppdateras.

I MÖD 2009:17 (Scania CV AB) föreskrev MÖD ett villkor med krav på att årligen till tillsynsmyndigheten redovisa en energihushållningsplan med uppgifter om både planerade energihushållningsåtgärder och redovisning av genomförda åtgärder. Vidare bemyndigades tillsynsmyndigheten att föreskriva sådana villkor om energihushållning som aktualiseras av planen. 

I avgörandet, som gällde en verkstadsindustri, konstaterade MÖD att även om det var fråga om en stor energianvändning, klassades verksamheten inte som energiintensiv och den karaktäriseras snarare av ett stort antal parallella arbetsmoment i olika delar av anläggningen, än av produktion i ett fåtal processlinjer. Det finns därmed inte samma förutsättningar att finna mer betydande energihushållningsåtgärder i enskilda processdelar som lämpar sig för att regleras en gång för alla genom villkor i tillståndsbeslut. Energihushållningsarbetet ansågs därför bäst bedrivas genom att kontinuerligt i driften av anläggningarna successivt förbättra hushållningen genom flera åtgärder som var för sig är mindre omfattande. MÖD slog också fast angående delegationen till tillsynsmyndigheten att de villkor som kunde bli aktuella att föreskriva baserar sig på 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken och kan således vara mer långtgående än vad som är lönsamt från enbart företagsekonomiska utgångspunkter.

Även i MÖD 2011:23 (Perstorp Oxo AB), som rörde en kemisk industri, fastställdes ett villkor om energihushållningsprogram tillsammans med en delegation till tillsynsmyndigheten med samma motivering. MÖD förtydligade villkoret till att avse samtliga energihushållningsåtgärder oavsett avskrivningstid samt så att av programmet ska framgå vilka åtgärder som är tekniskt möjliga att genomföra, samt kostnaden och energibesparingen för dessa och med kostnadskalkyler (investeringskostnad, återbetalningstid).

MÖD ändrade i avgörandet delegationen till tillsynsmyndigheten så att den avsåg energihushållningsåtgärder som är skäliga, utan att vara begränsad till åtgärder med en avskrivningstid om högst tre år. Det motiverades med att det är annat än avskrivningstiden som har betydelse för om en energihushållningsåtgärd är möjlig och lämplig att genomföra samt att de åtgärder som kunde aktualiseras var för sig kunde förväntas vara av mindre omfattning.

MÖD har i två nyare avgöranden under 2019 förenat villkor om energihushållningsplan med ett bemyndigande till tillsynsmyndigheten att meddela villkor om vilka energihushållningsåtgärder, framtagna inom ramen för planen, som ska genomföras och inom vilken tid (dom 2019-03-13 i mål M 5414-18 gällande Boländerna kraftvärmeverk och dom 2019-11-28 i mål M 3434-18 gällande Rönnskärsverken). MÖD bedömde att det framstod som både lämpligt och rimligt med en sådan delegation.

Det förekommer i avgöranden från mark- och miljödomstolar att villkor föreskrivits om att en energihushållningsplan regelbundet ska tas fram, att skäliga åtgärder ska vidtas utifrån denna, men utan att villkoret förenats med delegation till tillsynsmyndigheten. Senare exempel på det är mark- och miljödomstolen i Vänersborgs deldom 2018-10-15 i mål M 4008–16 (Stora Enso Skoghall AB) samt mark- och miljödomstolen i Umeås deldom 2018-12-10 i mål M 1611–16 (Domsjö Fabriker AB).

Enligt Naturvårdsverkets bedömning får MÖDs praxis numera anses tydlig ifråga om att det till villkor om energihushållningsplan kan och bör knytas en delegation till tillsynsmyndigheten. Det framgår också att MÖD anser att en sådan delegation inte bör begränsas t.ex. till storlek på investering eller avskrivningstid (se ovan nämnda MÖD 2011:23 och dom 2019-11-28 i mål M 3434-18). 

Det förekommer även villkor där det endast föreskrivs att verksamheten ska bedrivas energieffektivt, eller liknande formulering. Naturvårdsverket bedömer att det är väldigt tveksamt om sådana villkor betyder något mer utöver vad som generellt gäller enligt 2 kap. 5 § miljöbalken. Såvitt Naturvårdsverket känner till har det inte prövats rättsligt i vilken utsträckning en tillsynsmyndighet skulle kunna ställa krav på verksamhetsutövaren med stöd av ett sådant villkor.

Av ovan redovisade avgöranden från MÖD drar Naturvårdsverket följande slutsatser vad gäller tillämpning av kraven på energihushållning vid tillståndsprövning:

Vid bedömningen av om särskilda villkor om energihushållningen bör föreskrivas ska beaktas dels omfattningen på verksamhetens energianvändning och energiomsättning, dels möjligheten till åtgärder i enskilda delar av processen. Om det är lämpligare med ett kontinuerligt och successivt arbete för förbättrad hushållning kan det regleras med krav på en energihushållningsplan tillsammans med en delegation till tillsynsmyndigheten att meddela villkor om vilka åtgärder som ska vidtas och inom vilken tid.  

Villkor om energihushållning kan till exempel föreskrivas som begränsningsvärden eller som krav på särskilda åtgärder. För att det ska finnas möjlighet att fastställa ett villkor för energiförbrukningen i form av ett begränsningsvärde krävs det ett tillräckligt underlag om tänkbara åtgärder och effekterna av dessa för en bedömning av att åtgärderna och dess effekter motsvarar kraven enligt 2 kap. 5 och 7 §§ miljöbalken. Om det finns möjlighet att fastställa ett villkor för energiförbrukningen i form av ett begränsningsvärde bör det lämnas fritt för bolaget att avgöra hur det villkoret ska uppnås. Det är dock fullt möjligt i andra fall, då det inte finns förutsättningar att avgöra vilken energiförbrukning som bör tillåtas, att villkor istället sätts i form av krav på tekniska åtgärder som ska vidtas.