Gränsöverskridande miljöpåverkan av planer och program

• Protokollets processteg följer i möjligaste mån den strategiska miljöbedömningens steg 
• Så tidigt som möjligt undersöks om planen eller programmet kan medföra betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. 
• Den utsatta parten underrättas lämpligen informellt när avgränsningssamrådet genomförs och ges då möjlighet att lämna synpunkter tidigt i processen och ange om de vill delta i miljöbedömningen.
• Senast när den strategiska miljökonsekvensbeskrivningen tagits fram sker en formell underrättelse där den utsatta parten ges möjlighet att lämna synpunkter på planen eller programmet och miljökonsekvensbeskrivningen. 
• Allmänheten och miljö- och hälsomyndigheter i det andra landet ska ges likvärdiga möjligheter att delta i samrådet. 
• Slutsatserna från miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkterna från genomförda samråd ska beaktas vid antagandet av planen eller programmet. Motivering ska också ges till att planen eller programmet valts utifrån bedömda rimliga alternativ. 
• När planen eller programmet antagits ska den utsatta parten delges beslutet. 

Om en upphovspart anser att genomförandet av en plan eller ett program kan antas medföra betydande gränsöverskridande påverkan på miljön eller om en part som kan antas komma att påverkas betydligt begär det, ska upphovsparten så tidigt som möjligt innan planen eller programmet antas underrätta den utsatta parten. (protokollet art 10.1.).

De berörda parterna har ett gemensamt ansvar för att samrådet genomförs på ett korrekt sätt och parterna ska komma överens om de närmare arrangemangen (protokollet art 10.4). Naturvårdsverket har därför getts möjlighet att, efter att ha hört det utsatta landets ansvariga myndighet, även kungöra information i ett annat land (25 § miljöbedömningsförordningen). Praxis är dock att den utsatta parten ansvarar för annonsering och remissförfarande i det egna landet och ser till att den berörda allmänheten ges möjlighet att lämna synpunkter. 

När samrådsmöte för allmänheten genomförs i det egna landet så bör motsvarande möjlighet erbjudas den berörda allmänheten i det andra landet. Om det finns praktiska möjligheter att hålla gemensamma samrådsmöten över gränsen och språkfrågan kan lösas så kan detta var ett alternativ. I annat fall bör separata samrådsmöten hållas. Sådana möten bör planeras i god tid mellan berörda parter och den myndighet eller kommun som genomför planeringen eller tar fram programmet. Sådana möten kan med fördel vara fysiska men hybridmöten eller helt digitala möten kan vara att föredra beroende bland annat på vilka som förväntas delta. 

Samrådet ska fokusera på den gränsöverskridande påverkan på miljön som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och om de åtgärder som förutses för att förebygga, minska eller mildra negativ påverkan. 

Naturvårdsverket ansvarar för att underrätta det eller de länder som kan vara berörda av en plans eller ett programs genomförande. För detta krävs att Naturvårdsverket får kännedom om att en planering pågår och bedömer efter samråd med planupprättaren om planen kan antas få en betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. I vissa fall samråder Naturvårdsverket med berörd länsstyrelse eller någon expertmyndighet för att avgöra den eventuella gränsöverskridande miljöpåverkan. Ofta tas också underhandskontakt med det eller de länder som kan tänkas bli berörda om de ser behov av att underrättas om planen eller programmet och den strategiska miljöbedömningen. 

Det är därför mycket viktigt att Naturvårdsverket får kännedom om att sådan planering eller programframtagande pågår så att en underrättelse kan ske utan att det fördröjer plan- eller programprocessen mer än absolut nödvändigt.  

Om en underrättelse sker och den utsatta parten väljer att delta i den strategiska miljöbedömningen och lämnar synpunkter på avgränsningen av den strategiska miljöbedömningen (om det är en informell underrättelse) eller lämnar synpunkter på förslaget till plan och program och den framtagna miljökonsekvensbeskrivningen, så översänder den utsatta parten dessa svar till Naturvårdsverket som vidareförmedlar detta svar till planupprättaren eller programframtagaren. 

Om det skett en informell underrättelse så sker sedan motsvarande process med formell underrättelse i det planeringsskedet när den strategiska miljökonsekvensbeskrivningen är framtagen. Detta kan ske vid lite olika skeden i plan- eller programprocessen beroende på hur denna ser ut. Vid en detaljplaneprocess ska dock, i enlighet med 2 kap. 4a § plan- och byggförordningen (2011:338) underrättelsen göras i samband med att kommunen samråder enligt 5 kap. 11 b § första stycket plan- och bygglagen (2010: 900). 

När planen eller programmet antagits översänder Naturvårdsverket planen eller programmet med den redovisning som avses i 6 kap. 16 § miljöbalken, till de parter som deltagit i det gränsöverskridande samrådet. Det är viktigt att den som beslutat om planen eller programmet meddelar Naturvårdsverket skyndsamt om antagandet för det fall att det andra landet eller någon myndighet eller berörd allmänhet i det andra landet har rätt att överklaga beslutet. 

Den strategiska miljöbedömningen till en plan eller till ett program som kan vara gränsöverskridande skiljer sig inte principiellt från en motsvarande miljöbedömning som endast är nationell. Men det är några bestämmelser som särskilt bör uppmärksammas. 

Av 5 § miljöbedömningsförordningen framgår att vid undersökningen enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, om genomförandet av en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan så ska bl. a miljöeffekternas gränsöverskridande egenskaper beaktas. 

Det framgår också av 6 kap. 11 § punkten 3b miljöbalken, att miljökonsekvensbeskrivningen bland annat ska innehålla uppgifter om miljöförhållandena i de områden som kan antas komma att påverkas betydligt. Det innebär att avgränsningen av planens påverkansområde inte stannar vid en landsgräns utan det som har betydelse är att identifiera de områden som kan antas komma att påverkas betydligt och att det i miljöbedömningen inte görs någon åtskillnad beroende på vilken sida av en landsgräns påverkan kan antas ske.  

För detaljplaner enligt plan- och bygglagen ska också i den kungörelse som föregår samrådet, och av underrättelsen inför granskningen framgå om samråd enligt 6 kap. 13 § miljöbalken ska ske med ett annat land (5 kap. 11 d § och 19 § plan- och bygglagen).

I miljökonsekvensbeskrivningen är det lämpligt att samla de beskrivningar som berör den gränsöverskridande miljöpåverkan i ett eget kapitel för att göra det mer lättläst för den utsatta parten och kan också underlätta vid eventuellt behov av översättningar. 

Esbokonventionens protokoll omnämner inte hur upphovsparten ska hantera behovet av översättningar av förslaget till plan eller program eller av underlag för avgränsningssamråd respektive miljökonsekvensbeskrivningen.  

För Sveriges del behövs inga översättningar vid samråd med Norge och Danmark. För samråd med övriga grannländer översätts de delar av samrådsunderlaget som bedöms beröra den utsatta parten och efter överenskommelse med den utsatta parten om till vilket språk.  

Vid samråd med Finland översätts relevanta delar till finska, exempelvis översätts alltid den icke-tekniska sammanfattningen i miljökonsekvensbeskrivningen. Dessutom översätts antingen hela plan- eller programförslaget eller, om det är enklare, sådana delar som kan antas medföra betydande gränsöverskridande miljöpåverkan i Finland. Då Finland är tvåspråkigt översänds även hela samrådsunderlaget på svenska.  

För planer eller program som kan medföra betydande gränsöverskridande miljöpåverkan i länder utanför Norden, såsom Sveriges havsplaner, beslutas från fall till fall vad som ska översättas och till vilka språk i samråd mellan Naturvårdsverket, den ansvariga myndigheten och det berörda landet. Den icke-tekniska sammanfattningen kan dock alltid antas behöva översättas till det andra landets språk såsom en miniminivå. 

Den kommun eller myndighet som tar fram planen eller programmet ansvarar också för de nödvändiga översättningarna. 

Planer som kan bli aktuella att underrätta ett grannland om är nationella planer såsom nationell havsplan och nationell infrastrukturplan. Det kan också vara regionplaner, översiktsplaner och detaljplaner där exempelvis infrastrukturprojekt, energianläggningar, industrier eller exploateringsföretag ingår och där planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Upphovsparten ska underrätta berört land enligt Esbokonventionens protokoll oavsett om det berörda landet också underrättas enligt Esbokonventionen eller inte.  

Program som kan bli aktuella att underrätta ett annat land om kan exempelvis vara miljöbedömningar av åtgärdsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) eller av åtgärdsprogram enligt havsmiljöförordningen (2010:1341). 

Esbokonventionens protokoll omnämner inte vilka verksamheter eller projekt som en plan eller ett program omfattar som kan anses medföra en betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. Det innebär att oavsett vad planen eller programmet innehåller så bör en bedömning göras om dess genomförande kan antas medföra en gränsöverskridande miljöpåverkan om den uppfyller kraven i 6 kap. 3–7 §§ miljöbalken om att en strategisk miljöbedömning ska genomföras. Även om någon uppräkning av verksamheter eller projekt inte görs i protokollet kan den förteckning över verksamheter som görs i Esbokonventionens bilaga I samt bilaga III vara till hjälp för att bedöma behovet av ett gränsöverskridande samråd. 

Förutom att bedöma en viss verksamhets eller projekts möjliga miljöpåverkan generellt måste också dess geografiska belägenhet i förhållande till en landsgräns vägas in. För exempelvis en översiktsplan kan en lokalisering av en vindkraftspark i närheten av en landsgräns antas medföra gränsöverskridande påverkan medan motsvarande park i annan del av kommunen inte antas påverka det andra landet.  

Det är dock inte endast avståndet som bör finnas med i en sådan inledande undersökning av den gränsöverskridande miljöpåverkan. Exempelvis är påverkan från verksamheter i havet och flyttfågelsträck i samband med vindkraftsparker inte så tydligt avståndsoberoende utan kan behöva bedömas utifrån en mängd förutsättningar inklusive kumulativa effekter. 

Särskild uppmärksamhet bör också ges till potentiell påverkan på skyddade områden och Natura 2000 områden i angränsande länder samt nedströmsförhållanden om en verksamhet kan medföra påverkan på vattenkvalitet eller flödesförhållanden.