Förorenat släckvatten från brandsläckande verksamhet
Planering och genomförande av tillsyn
För att främja en riskbaserad tillsyn anser Naturvårdsverket att tillsyn i detta sammanhang bör fokuseras mot att säkerställa att den brandsläckande verksamheten har förebyggande rutiner och ett systematiskt egenkontrollarbete med primärt syfte att effektivt minimera miljöpåverkan från förorenat släckvatten.
Naturvårdsverket anser att en viktig uppgift för tillsynsmyndigheten är att ge stöd och information åt brandsläckande verksamhetsutövare och granska rutiner och riskbedömningar. Vid upptäckta brister ska myndigheten ställa krav på nödvändiga åtgärder. Kraven på verksamhetsutövaren ska vara miljömässigt och ekonomiskt rimliga.
I följande avsnitt utvecklar vi vad generella begrepp inom tillsynen innebär, vem som kan anses vara verksamhetsutövare vid brand, egenkontroll och hänsynsregler enligt miljöbalken, fem viktiga principer för att uppfylla hänsynsreglerna, olika förutsättningar beroende på brand och verksamhet samt betydelsen av en fungerande samverkan på olika samhällsnivåer.
Verksamhetsutövare
I miljöbalken är begreppet verksamhetsutövare ett viktigt begrepp. Verksamhetsutövare i miljöbalkens betydelse är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Den exakta innebörden är inte definierad i miljöbalken, men har vidareutvecklats i praxis. Naturvårdsverket gör bedömningen att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (som inte har försumbar betydelse) för att släcka en brand i normalfallet är verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. Det innebär att en kommun genom kommunal räddningstjänst kan anses ha ett ansvar som verksamhetsutövare enligt miljöbalken med avseende på en släckinsats som utförs av räddningstjänsten1.
På den plats/fastighet som brinner finns ofta flera verksamhetsutövare. Utöver brandsläckande verksamhet kan det tex vara fastighetsägaren eller den som bedriver verksamhet i aktuell fastighet. Att ses som verksamhetsutövare är inte detsamma som att vara ansvarig för miljöskada i miljöbalkens mening, eller för att hantera uppsamlat släckvatten och brandrester. När en släcksinsats har utförts i enlighet med gällande regelverk och beprövad erfarenhet bör ansvar för följderna av brandens och släckinsatsens skadeverkan i normalfallet åligga den som är ansvarig för verksamheten som brunnit snarare än mot brandsläckande verksamhet, exempelvis kommunal räddningstjänst2. Om den brandsläckande verksamheten däremot exempelvis använt efter omständigheterna olämpligt släckmedel eller en felaktig släckteknik som medfört att större mängd förorenat släckvatten bildats än vad som kan förväntas, kan den ses som ansvarig för att exempelvis hantera förorenat släckvatten eller avhjälpa en miljöskada. Att avgöra vilka verksamhetsutövare som helt eller delvis är ansvariga för olika följdeffekter av en brand är komplext och varierar från fall till fall och tas inte upp vidare i denna vägledning.
Det är således viktigt att både brandsläckande verksamhetsutövare och andra verksamhetsutövare har kontroll och kunskap om sitt släckvatten, och de miljörisker som eventuellt kan bli följden av ovarsam släckning.
Miljöbalken gäller parallellt med lagen om skydd mot olyckor, den lagstiftning som räddningstjänsten i första hand styrs av.
1) Svea hovrätt dom 2019-06-20 i mål nr M 10647-18
2) Svea hovrätt dom 2023-06-01 i mål nr M 6149-22
Egenkontroll och de allmänna hänsynsreglerna
Brandsläckningsverksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön omfattas av kravet om egenkontroll (26 kap. 19 § miljöbalken), vilket innebär att det är verksamhetsutövaren (den brandsläckande verksamheten) som ska ha kunskap om vad miljöbalkens bestämmelser innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Det kräver ett kontinuerligt och systematiskt arbete. Verksamhetsutövaren ska genom egenkontroll följa de allmänna hänsynsreglerna i den utsträckning det kan anses rimligt enligt rimlighetsavvägningen. Det kan till exempel handla om att införa rutiner för hur utrustning ska hanteras, planer för hur användning av släckvatten ska minskas samt riktlinjer för när och hur förorenat släckvatten ska samlas upp. Det kan också handla om regelbunden dokumentation av relevant data från alla släckinsatser. Vissa hänsynsregler kan få större betydelse än andra beroende på exempelvis typ av verksamhet och känsligheten hos omgivande miljö som kan påverkas av åtgärden.
Tillsynsmyndigheten ska kontrollera att verksamheten har rutiner för att få relevant kunskap kring miljöriskerna vid hantering av släckmedel (2 kap 2 §) och rutiner för försiktighet vid produkt- och teknikval (produktval - 2 kap 3, 4 §§). Med bra rutiner kan verksamhetsutövaren skaffa sig uppdaterad kunskap om de miljörisker som verksamheten innebär och löpande genomföra förebyggande och riskminskande åtgärder som tillämpas innan, under och efter en brand.
Här kan du läsa mer:
Fem principer för att efterleva de allmänna hänsynsreglerna
Utgångspunkten vid släckning av en brand ska, utan att åsidosätta det liv- och egendomsräddande uppdraget, även vara att skydda människors hälsa och miljön. Inte minst gäller det att minimera risken för att förorenat släckvatten sprids till mark och yt- och grundvatten. För att förebygga och minimera dessa risker ska den brandsläckande verksamheten kunna visa att de har rutiner för att:
- förhindra bränder
- använda släckmedel/-teknik som inte ger upphov till släckvatten, exempelvis brandfilt eller pulver vid mindre bränder
- använda släckteknik som minimerar bildningen av förorenat släckvatten
- använda tillsatsmedel till brand/släckvattnet med de minst skadliga kemiska egenskaperna
- samla upp förorenat släckvatten om det bildats.
Att följa dessa principer har stöd i de allmänna hänsynsreglerna men också i lagen om skydd mot olyckor (exv. 3 kap. 1 §) och skulle innebära att man reducerar de negativa effekterna på miljön vid bränder.
Olika förutsättningar och behov beroende på verksamhetsutövare
Omständigheterna och förutsättningarna att följa de fem principerna kring bränder varierar mycket, både mellan bränder och olika brandsläckande verksamheter, vilket tillsynen behöver beakta. Efterlevnad av dessa principer förebygger även risken för negativa effekter av farlig brandrök och avser all brandsläckande verksamhet.
Kommunal räddningstjänst
När räddningstjänsten släcker bränder på olika platser, exempelvis i skyddsvärd natur eller på ett fabriksområde, varierar förutsättningar för att kunna samla upp allt släckvatten. Det råder andra förutsättningar vid brand i skog jämfört med till exempel en brand i en industrianläggning med relativt konstanta förutsättningar och med miljötillstånd med villkor om exempelvis skyddsbarriärer och släckvattenhantering. Vad som brinner, om farlig rök bildas, eller vilka skyddsvärden som finns vid brandplatsens närområde avgör vilken släckteknik och riskhantering som är den bästa möjliga. Eftersom det är komplext och svårt att vid varje givet tillfälle väga olika typer av risker gentemot varandra, särskilt vid en pågående insats, bör tillsynsmyndigheten kontrollera att räddningstjänstens egenkontroll är ändamålsenlig genom en systematisk utveckling och tillämpning av rutiner som förebygger risker.
Sådana rutiner kan exempelvis handla om system för att snabbt få relevant information när taktiska beslut om släckmetod tas och att minimera användningen av farliga kemikalier vid insatser. För räddningstjänsten och tillsynen av den handlar det framför allt om att löpande arbeta med sin egenkontroll så att verksamheten är organiserad på ett sätt så att man trots mycket skiftande förutsättningar i det akuta skedet kan praktisera sina rutiner enligt principerna (2-5) ovan.
Räddningstjänsten utgör inte en tillståndspliktig verksamhet i sig men utför verksamheter som kan vara anmälnings- eller tillståndspliktiga (exempelvis brandövningsplatser). I de fall då riskminskande villkor eller försiktighetsmått inte finns beslutade för den brandsläckande verksamheten eller åtgärden kan därmed behovet av riskminskande rutiner inom denna verksamhet vara större och därför är delar av texten specifikt utformad för tillsyn av kommunal räddningstjänst.
För verksamhet med tillstånd enligt miljöbalken som omfattar brandsläckning
Principerna som används som utgångspunkt i denna vägledning är även tillämpliga vid tillsyn (och tillståndsprövning) av exempelvis tillståndspliktiga A- eller B-verksamheter som har behov av att kunna släcka bränder i sin ordinarie verksamhet och som i vissa fall beskrivs med villkor i tillståndet. Inom exempelvis kemi- och petroleumindustri, tas normalt risker med bränder upp vid prövning enligt miljöbalken. Det kan i vissa fall även finnas villkor i tillstånden kopplat till detta. I dessa verksamheter finns släckförmåga som ett behov till följd av den primära industriella verksamheten.
Om en verksamhet har villkor som omfattar brandsläckning är det tillsynsmyndighetens uppgift att kontrollera att tillståndet och villkoren följs. Även vid tillsyn av verksamheter som inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga, är det viktigt att granska verksamhetsutövarens åtgärder för att minska miljö- och hälsorisker med bränder.
De 5 principerna ovan är tillämpliga vid utformning av verksamhetens egenkontroll avseende släckning av bränder. När det finns villkor avseende risker med brandsläckning i tillståndet för en verksamhet och om förhållandena är relativt statiska kan det finnas behov av att utveckla rutiner med syfte att säkerställa att villkoren följs. Om det sker förändringar i verksamheten kan det i sig vara anledning att revidera rutinerna vid verksamheten.
Rutiner för att upprätthålla relevant kunskap om exempelvis utvecklingen av riskminskande åtgärder eller förändrad lagstiftning är viktig för alla typer av verksamheter. För tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet finns mer preciserade krav på egenkontroll enligt förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) till skillnad från verksamheter som inte behöver anmälas eller få tillstånd.
Läs mer:
Egenkontroll för C-verksamhet En metod för att bedriva miljöarbete ISBN 91-620-8256-6
Bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet är tillräckliga
Samverkan på flera plan
Frågan om förorenat släckvatten är komplex då det ofta är många olika aktörer involverade vid släckning av en brand. Därför behöver aktörer på lokal, regional och nationell nivå samverka för att ta fram en kombination av effektiva förebyggande åtgärder i form av information, vägledning, tillsyn och rutiner. Ett stort ansvar vilar på den brandsläckande verksamheten att inom sin egenkontroll upprätta förebyggande samverkan. Inom en kommun kan dock andra aktörer ta samverkansinitiativ för att nå samsyn om prioriterade skyddsområden eller en gemensam plan för hur uppsamling av förorenat släckvatten hanteras.
För vissa verksamheter (här avses potentiella släckobjekt), med hög risk för att brand kan uppstå och hög risk om brand uppstår, finns behov av att utveckla samverkan mellan exempelvis miljö- och stadsbyggnadsförvaltning, kommunal räddningstjänst och VA-huvudmän. Det kan exempelvis gälla information om brand och brandrisker eller släckmedelshantering i miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) vid tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. I ett tillståndsärende kan prövningsmyndigheten ställa krav på en släckvattenutredning om det anses motiverat utifrån risken att brand uppstår i verksamheten. Även en bedömning av riskerna ur räddningstjänstens släckperspektiv är ett viktigt underlag i släckvattenutredningen. Om räddningstjänsten finns utpekad som nödvändig resurs i släckvattenutredningen är det den aktuella verksamhetens ansvar att kommunicera detta med räddningstjänsten. Ur miljörisksynpunkt bör släckvattenutredningar vara förankrade med brandsläckande verksamhet och finnas tillhanda för kommunal räddningstjänst i förberedande syfte, exempelvis avseende riskhantering och kapacitet av släckvattenhantering. Att utveckla en samverkansform för regelbunden översyn av relevanta släckvattenutredningar för insatsområdet bedöms vara en lämplig rutin inom egenkontrollen i det förebyggande arbetet för släckverksamheter. En sådan samverkan bör och kan också initieras av exempelvis miljöförvaltningen eller huvudman för vatten och avlopp inom kommunen.
Läs mer om släckvattenutredningar:
Handläggarstöd för släckvattenutredningar (miljosamverkansverige.se)
Gemensamma utbildningsinsatser för berörda aktörer kan också vara en framgångsfaktor för en gynnsam utveckling, inte minst för att optimera räddningstjänstens verksamhet. Beroende på förutsättningar kring hur räddningstjänsten är organiserad kan denna planering även vara gemensam för flera kommuner, exempelvis som räddningstjänstförbund, vilket är en omständighet som medför att det inom miljötillsynen kan finnas samverkansvinster mellan kommuner.
Läs mer om Samverkan i avsnitt 6.2 i MSB:s vägledning:
Särskilt relevanta områden för tillsyn
Vägledningens syfte är att ge stöd åt tillsynsmyndigheten för att kunna genomföra tillsyn på verksamheter som hanterar förorenat släckvatten. Särskilt viktiga områden är att ge stöd åt och kontrollera om verksamheten har och tillämpar rutiner för riskminimerande åtgärder före, under och efter en brand. Läs mer via länkarna här intill.