Bakgrundshalter i mark
Hur kan tillsmyndigheter arbeta med riskbedömning och ta beslut gällande bakgrundshalter i mark som ska efterbehandlas eller bebyggas? Här samlar Naturvårdsverket vägledning kopplat till riskbedömning av bakgrundshalter i mark.
I miljön finns en variation i halter av olika ämnen med både naturligt och mänskligt ursprung som kan benämnas som bakgrundshalt. Bakgrundshalter i mark kan utgöra risker för människors hälsa som behöver beaktas i olika sammanhang för att ge en säker livsmiljö.
Sidan vänder sig till
I första hand till tillsynsmyndigheter. Andra aktörer, till exempel exploatörer eller ansvariga verksamhetsutövare och fastighetsägare för föroreningsskador eller naturligt höga bakgrundshalter har också nytta av vägledningen.
Bra att veta
Denna vägledning sammanställer och kompletterar övrig vägledning relaterat till bakgrundshalter som Naturvårdsverket har. I det fall det finns oklarheter mellan denna och annan av Naturvårdsverkets vägledning, gäller denna över den andra.
Lagstiftning
På sidan vägleder vi kring:
- Riskbedömning och beslut vad gäller föroreningsskador enligt miljöbalken.
- Beslut kopplat försiktighetsprincipen i miljöbalken.
Miljöbalk (1998:808) 10 kap. Verksamheter som orsakar miljöskador (riksdagen.se)
Miljöbalk (1998:808) 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. (riksdagen.se)
Bakgrundshalt vid förorenade områden
Det är ofta nödvändigt att ta hänsyn till bakgrundshalter när tillsynsmyndigheten ska fatta beslut eller ställa krav relaterat till en föroreningsskada enligt miljöbalkens 10 kapitel.
Om halter av ämnen överskrider bakgrundshalten i mark, anser Naturvårdverket att området är förorenat. Bakgrundshalten är en referensnivå för att avgöra om det kan finnas skäl att utreda om det finns en ansvarig förorenare och behov av åtgärder. Det är den aktör som bär ett ansvar enligt 10 kapitlet miljöbalken som ska genomföra de utredningar som krävs för att avgöra huruvida föroreningen innebär en acceptabel risk eller ej.
Bakgrundshalter och riktvärden
Bakgrundshalter har en funktion i Naturvårdsverkets riktvärdesmodell, genom att både generella och platsspecifika riktvärden justeras upp till bakgrundshalt i de fall de riskbaserade värdena blir lägre än bakgrundshalten. För de generella riktvärdena görs detta för arsenik. Därigenom undviks att områden med förhöjda bakgrundshalter bedöms utgöra föroreningsskador.
Bakgrundshalterna här utgår från nationellt sammanställd data. Det är dock ibland relevant för tillsynsmyndigheten att ta hänsyn till lokala bakgrundshalter för att ställa miljömässigt motiverade krav avseende en förorening.
Vad är bakgrundshalt?
Inom efterbehandling definierar vi bakgrundshalt som naturlig bakgrund plus diffust tillskott från mänskliga aktiviteter.
Bakgrundshalter i andra ärenden än förorenade områden
Naturligt höga halter utgör inte en föroreningsskada och 10 kapitlet miljöbalken är därmed inte tillämpligt. Naturligt höga halter av metaller i mark kan dock innebära en risk främst för människors hälsa. Det kan därför vara motiverat med särskilda krav relaterat till naturligt höga halter utifrån andra regelverk.
Masshantering
När massor hanteras kan det vara olämpligt att flytta massor med naturligt höga halter till andra områden med lägre bakgrundshalt. Även om massorna inte utgör en förorening på den plats där de ligger från början, kan det uppstå en föroreningsskada när det naturliga tillståndet förändras. Den nya placeringen av massorna kan exempelvis innebära att sulfidhaltiga bergmassor oxiderar på ett sätt att risker uppstår.
Exploatering
Plan- och bygglagen ställer krav på markens lämplighet i samband med exploatering. Beroende på markanvändning och halter av även naturligt förekommande ämnen, kan åtgärder krävas för att göra marken lämplig att exploatera.
I frågor kopplat till markens lämplighet i exploateringsärenden enligt plan- och bygglagen har Boverket nationellt vägledningsansvar.
Hälsoskyddsfrågor
Höga bakgrundshalter kan också behöva beaktas som en hälsoskyddsfråga vid pågående verksamhet. I sådana fall är exempelvis 2 kapitlet i miljöbalken är av betydelse. Ett exempel på detta är ifall det upptäcks höga halter på en förskola eller en lekplats. Tillsynsmyndigheten behöver då ta ställning till om aktuell verksamhet är lämplig givet förhöjda bakgrundshalter. Eller vilka åtgärder som verksamhetsutövaren behöver vidta för att gör verksamheten säker.
I frågor kopplade till hälsoskydd har Folkhälsomyndigheten vägledningsansvar utifrån miljöbalkens hälsoskyddsregler. Därutöver kan tillsynsvägledning sökas hos landets länsstyrelser och på EBH-portalen.
Att ta reda på lokal bakgrundshalt
Det är viktigt att tillsynsmyndigheten granskar hur lokala bakgrundshalter har tagits fram, så att de ger de svar som behövs för att ställa relevanta krav. Hur lokal bakgrundshalt bör definieras beror på sammanhanget och syftet med undersökningen.
De nationella bakgrundshalter som används i Naturvårdsverkets beräkningsverktyg för riktvärden för förorenade områden bygger på 90:e percentil av uppmätta halter i morän och sedimentära jordarter. Det vill säga att 90 procent av de prover som ligger bakom de nationella bakgrundshalterna, har halter under denna nivå och 10% över.
SGU har flera karttjänster som hjälper dig bestämma mer platsanpassade bakgrundshalter. Med verktygen kan du bland annat etablera en regional bakgrundshalt och få information om halter i enstaka mätpunkter.
Ta fram egna data vid behov
Det kan ibland finnas behov av att ta fram egna data genom provtagning och analys på platsen för att beräkna en lokal bakgrundshalt. Exempelvis om jordarten på platsen inte är morän eller om man av andra skäl anser att SGU:s data inte är representativa. Till exempel kan det behövas en mer lokal bakgrundshalt än vad SGU:s verktyg kan ge.
När egna data tas fram behöver man bestämma vad bakgrundshalterna ska användas till och vilken del av markprofilen som de ska representera. Exempel på bra frågor att ställa:
- Avses ytlig jord, där största exponeringen sker och där diffust spridda föroreningar i regel finns?
- Är det djupare liggande jordlager som är av intresse?
- Ska bakgrundshalten användas för att bedöma huruvida förorening tillförts, eller om halterna på området är naturliga?
Innan provtagning tas en provtagningsstrategi fram och lämpliga provtagningsytor identifieras. Antal prover och metod för statistisk utvärdering får avgöras från fall till fall.
Riskbedömning av naturligt höga bakgrundshalter
Om Naturvårdsverkets vägledning och verktyg för riskbedömning används i exploateringsärenden eller hälsoskyddsfrågor, är det viktigt att göra detta med anpassning till den aktuella tillämpningen.
I exploateringsärenden med naturligt höga halter av metaller och grundämnen handlar det exempelvis inte om att utkräva ansvar för en föroreningsskada som uppstått, utan om att möjliggöra en säker exploatering.
I frågor som rör hälsoskydd handlar det ofta om huruvida en pågående verksamhet är lämplig inom ett visst område.
Bedömningen av vilka åtgärder som är skäliga kan vara annorlunda i dessa fall gentemot om det gäller avhjälpande av en föroreningsskada enligt miljöbalken.
Beräkningsverktyg för riktvärden
Om beräkningsverktyget för riktvärden används för att bedöma risker med naturligt höga halter i jord bör tillsynsmyndigheten vid granskning av underlaget tänka på följande:
Naturligt förekommande ämnen i mineral är ofta hårt bundna och har därmed låg biotillgänglighet och medför därför en lägre risk jämfört med tillförda föroreningar som inte är hårt bundna och har högre biotillgänglighet. Detta behöver vanligen verifieras genom platsspecifika analyser. Med platsspecifika data på biotillgänglighet blir skattningen av riskerna normalt bättre än om man utgår från generella biotillgängligheten i modellen.
Vid bedömningar av naturliga halter är det inte relevant att bedöma påverkan på den markekologiska funktionen på samma sätt som vid bedömning av risker med föroreningar. Markmiljön är anpassad till de naturligt höga halterna.
Beräkningsmodellen är inte anpassad för att räkna fram platsspecifika riktvärden för stora landområden, vilket ofta blir aktuellt vid riskbedömning av naturliga bakgrundshalter. Storleken på området påverkar främst beräkningar av spridning till ytvatten och grundvatten, men påverkar även människors hälsa vid intag av grundvatten.
Att tänka på vid riskbedömning av naturliga bakgrundshalter av bly och arsenik
Vid riskbedömning kopplat till naturligt höga halter, bör tillsynsmyndigheten vara observant avseende arsenik och bly. Detta då dessa ämnen kan innebära en risk för människors hälsa även vid halter i nivå med eller under de generella riktvärdena, och därmed motivera krav på skyddsåtgärder.
Generellt riktvärde för arsenik
För arsenik är det generella riktvärdet för känslig markanvändning uppjusterat till den nationella bakgrundshalten (10 mg/kg). Det finns dock stora områden i Sverige där den lokala bakgrundshalten är lägre än den nationella, men ändå kan innebära en risk för människors hälsa och miljön. Dessa risker kan behöva utredas och eventuellt åtgärdas, beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Åtgärder kan till exempel handla om sådana som bryter exponeringsvägar som är styrande för risken.
Generellt riktvärde för bly
För bly har det generella riktvärdet justerats till 50 mg/kg för känslig markanvändning. I beräkningsverktyget för platsspecifika beräkningar finns dock en nedre gräns på 20 mg/kg, som är uppjusterad till den nationella bakgrundshalten. Det riskbaserade riktvärdet för KM scenariot indikerar dock att halter över 11 mg/kg kan innebära risker relaterat till intag av jord. Denna risk kan behöva utredas och eventuellt åtgärdas, beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Åtgärder kan till exempel handla om sådana som bryter exponeringsvägar som är styrande för risken.