Att välja efterbehandlingsåtgärd

Utgångspunkterna är utformade för att skydda människors hälsa, miljön och naturresurser och de huvudsakliga skyddsobjekt som omfattas av detta samt hur detta skydd bör bedömas.

Avhjälpandeåtgärder bör sträva efter att uppnå en miljö som främjar människors hälsa. Detta görs genom att åtgärda de risker för skada som förorenade områden medför.

Förorenade områden utgör endast en av flera källor till exponering för föroreningar. Människor exponeras även för föroreningar via exempelvis luft, mat, vatten, konsumentprodukter, läkemedel och i arbetsmiljön. Naturvårdsverket anser därmed att exponering från ett enskild förorenat område inte bör stå för hela den risk som kan anses vara acceptabel för skydd av människors hälsa.

I miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uttrycks att den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden.

Vatten är en viktig resurs för samhällets utveckling och behövs för ekosystemens funktion, energiproduktion, gröna näringar och industri och hushåll. Vatten är en av våra viktigaste naturtillgångar och vårt viktigaste livsmedel. Utgångspunkten kopplar till bland annat miljömålen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet.

EU:s ramdirektiv för vatten ställer krav på att yt- och grundvatten ska nå god kemisk och ekologisk status och att vattenkvaliteten inte ska försämras. Miljökvalitetsnormerna för vatten inkluderar även sediment och sätter definierade lagkrav avseende bland annat vattnets kvalitet för vattenförekomster. Att vattenkvaliteten ska vara god bör dock tolkas i en vidare mening så att kvaliteten på vattenresurserna även i övrigt är god samt att vattenmiljöernas förmåga att producera ekosystemtjänster ska beaktas.

Att inga skador eller risk för skador på vattenberoende ekosystem ska uppkomma, innebär att miljöbalkens krav på skydd mot skador och olägenheter för miljön ska uppnås. Den innebär att inte enbart ekosystemens funktion i vatten och sediment ska upprätthållas, utan att särskilt skyddsvärda och känsliga arter i vatten och sediment bör värnas på artnivå.

Att bakgrundshalter i miljön inte höjs, kopplar till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och innebär att spridningen från förorenade områden inte bör bidra till att halterna över ett större område avviker från nära naturlig bakgrundshalt eller från nära noll för icke-naturligt förekommande ämnen. I detta sammanhang kan det vara lämpligt att studera källor till föroreningar och spridning i ett större geografiskt område, så som ett avrinningsområde.

Skyddsnivån för markmiljön bör motsvara en nivå där marken kan uppfylla de funktioner som förväntas vid den planerade markanvändningen. Långsiktighet är huvudskälet till att förutsättningar för bevarande av en viss markfunktion alltid bör beaktas. Främjande av en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser uttrycks i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Vidare innebär miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Markmiljön som ekosystemtjänst bör även beaktas. I miljöbalkens första kapitel fastställs att den biologiska mångfalden ska bevaras och mark- och vattenområden användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.

Den planerade markanvändningen är en utgångspunkt när åtgärdsmål, riskbedömning och åtgärdsutredningar tas fram. Markanvändningen är ofta bara överblickbar i ett tidsperspektiv kortare än 100 år. Det är dock viktigt att fundera över vad som kan hända i ett längre tidsperspektiv, exempelvis avseende kvarlämnade föroreningar, risk för spridning och exponering och skyddsåtgärders långtidsegenskaper. Med ett långt tidsperspektiv menar Naturvårdsverket i storleksordningen 100-tals till 1000 år. Detta bland annat för att uppfylla miljöbalkens mål att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Utgångspunkten kopplar bland annat till Generationsmålet och miljöbalkens portalparagraf.

Naturvårdsverket anser att mätbara åtgärdsmål med olika skyddsnivåer ej bör tillämpas inom mindre avgränsade områden inom ett sammanhängande område som är planerad för en likartad markanvändning. Detta gäller såväl plan som djup.

Information och administrativa uppgifter om olika skyddsnivåer och åtgärdsmål inom mindre områden och på olika djup kan i praktiken vara svåra att ajourhålla över tid. Detta kan leda till risker och osäkerheter i de beslut som kan komma att fattas avseende framtida markanvändning och masshantering och att framtida generationer behöver hantera en miljöskuld. Detsamma gäller information om restföroreningar där dessa och de begränsningar i skyddsnivåer detta innebär inte ska innebära begränsningar i hur ett område kan användas. Utgångspunkten kopplar bland annat till miljömålet God bebyggd miljö.

Vid riskbedömning och utformning av avhjälpandeåtgärder av ett förorenat område bör effekterna av ett förändrat klimat och klimatrelaterade risker bedömas både på kort och lång sikt. Utgångspunkten kopplar bland annat till Generationsmålet. 

Klimatrelaterade risker kan uppstå i närtid genom extrema väderhändelser som leder till extrema vattenflöden och översvämningar, ras och skred. På lång sikt leder klimatförändringarna till stigande havsnivåer och en ökad temperatur som på vissa platser leder till torrare klimat med sjunkande grundvattennivåer, på andra ställen ökar nederbörden och grundvattennivåerna kan stiga. På lång sikt kommer även sannolikheten för extrema väderhändelser att öka och de kan även bli kraftigare. Sammantaget kan detta innebära att risken för spridning av föroreningar ökar. Genom att ta hänsyn till förväntade klimatförändringar och risker för ökad föroreningsspridning, kan långsiktigt hållbara åtgärder uppnås där eventuella restföroreningar inte riskerar ge upphov till oacceptabla risker för människors hälsa eller miljön i ett framtida förändrat klimat.

Utgångspunkterna är Naturvårdsverkets tolkning av lagkrav och är inte juridiskt bindande. Tolkningen återspeglar den praxis som finns inom området idag. Tillämpningen av utgångspunkterna ska anpassas till förutsättningarna på objektet och beaktas i den utsträckning de är relevanta för den aktuella platsen och de skyddsobjekt som berörs. Skälighet och rimlighet bör även vägas in i tillämpningen i det enskilda fallet och för det aktuella objektet.

Utgångspunkterna kan ha olika funktion i de olika momenten vid avhjälpandet av ett förorenat område. Vid formulering av övergripande åtgärdsmål och riskbedömning är utgångspunkterna vägledande för vilka risker som ska bedömas och vilken belastning på miljön och människors hälsa som kan accepteras inför eller efter en åtgärd. De är sedan vägledande vid val av åtgärd i åtgärdsutredningen och riskvärderingen där de vägs mot andra miljö- och samhällsmål som är av betydelse för en hållbar utveckling och där de tre hållbarhetsdimensionerna ska beaktas (social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet).

Utgångspunkterna ska inte användas för prioritering mellan olika förorenade områden, prioritering görs i en tidigare process, och ej vid bedömning och åtgärder för att begränsa skador vid miljöolyckor och för temporära riskreducerande åtgärder.

De vägledande principerna benämns utgångspunkter, då de är just något att utgå ifrån och där tillämpningen behöver anpassas till förutsättningarna vid enskilda objekt och att utgångspunkterna inte är strikt tillämpbara i alla lägen.

Utgångspunkterna kan användas för att bedöma behov av avhjälpandeåtgärder som kan krävas för att ”förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön”, vilket är det krav som ställs i 10 kap. 4 § miljöbalken på den som är ansvarig för en föroreningsskada. Vad som är en skada eller olägenhet som kräver åtgärder är en bedömningsfråga, där utgångspunkterna hjälper till att förtydliga hur tillsynsmyndigheten kan tolka kraven. De ger även vägledning om när en skada eller olägenhet är att betrakta som avhjälpt, och kraven utifrån miljöbalken och preciseringen till en Giftfri miljö är uppnådda. Utgångspunkterna är därmed en länk för att omsätta miljöbalkens och miljömålens allmänna formuleringar till åtgärdsmål som ska användas för att avgöra om kraven uppnåtts.

Utgångspunkterna finns sedan tidigare beskrivna i vägledningsrapporterna Att välja efterbehandlingsåtgärd (5978), Riskbedömning av förorenade områden (5977) samt Riktvärden för förorenad mark (5976) som publicerades 2009. År 2018 utfördes en utvärdering av rapporterna där branschen bidrog med bland annat kommentarer på utgångspunkterna och behovet av en översyn av rapporterna.