Markavvattning

Syftet med regelverket för markavvattning är främst att skydda och bevara våtmarker. Formuleringen i miljöbalken medför dock att bestämmelserna omfattar alla åtgärder som görs i syfte att varaktigt avvattna mark för att öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål. Man kan säga att markavvattning är en vattenverksamhet där det är marken som är intressant och vattnet som är ett problem. För att uppfylla kriterierna ska åtgärden också ha en varaktig effekt.

Markavvattning är en tillståndspliktig vattenverksamhet och i stora delar av södra och mellersta Sverige, samt utpekade områden, är markavvattning förbjuden. Det betyder att markavvattningsåtgärder i dessa områden förutom tillstånd även behöver en dispens från förbudet för att kunna genomföras.

För att bedöma om en åtgärd är markavvattning eller inte är det viktigt att utgå från definitionen i miljöbalken. Det är syftet med åtgärden som avgör om den kan betraktas som markavvattning.

De bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar som huvudsakligen har miljöanknytning finns i miljöbalken 11 kap, medan övriga bestämmelser finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (1998:812).

Allt vatten förutom dagvatten kan omfattas av markavvattningsbegreppet.

Vid exempelvis dikning för skogs- eller jordbruksproduktion kan markavvattningsåtgärden innebära bortledande av fritt markvatten eller grundvatten för att öka tillväxten.

På vissa marker kan det krävas avledande av yt- eller grundvatten från ett vattenområde (våtmark/torvmark) för att permanent sänka ytvatten eller grundvattennivån och därmed möjliggöra för exempelvis vägbyggen, torvtäkter, skogs- eller jordbruk.

Med skydda mot vatten menas åtgärder som görs för att varaktigt skydda ett markområde från översvämning. Det vanligaste är att man bygger en vall. För att skyddet (vallen) ska vara en markavvattningsåtgärd behöver den vara placerad inom ett vattenområde och skydda mot vatten som förekommer inom vattenområdet. Det kan röra sig om mark som regelbundet översvämmas på grund av variationer i vattennivå i närliggande vattendrag och sjöar, eller mark som behöver skydd mot en konstant hög vattennivå. Vallar eller andra åtgärder som är till för att skydda mot ytligt rinnande vatten i samband med regn, snösmältning eller avverkningar uppströms bör inte anses vara markavvattning.

En vall uppfyller kriterierna för att klassas som en damm. Därför omfattas markavvattningsvallar även av reglerna för dammsäkerhetstillsyn. Särskilt för vallar som skyddar mot vatten i städer är regelverket av betydelse då konsekvenserna blir större om vallen inte håller.

Svenska Kraftnäts webbplats

Att en åtgärd varaktigt ska öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål ska vara vägledande för bedömningen av om åtgärden är markavvattning, och det är effekten av åtgärden som ska vara varaktig.

Naturvårdsverket anser att bedömningen angående varaktigheten ska utgå ifrån att effekten av åtgärden minst ska bestå under tiden för exploateringsprojektets genomförande. Avvattnande åtgärder som krävs för en kortare period, exempelvis temporära diken inom en täktverksamhet eller skyddsdikning efter skogsavverkning, är inte att betrakta som en varaktig åtgärd och är inte markavvattning, men kan vara en annan vattenverksamhet.

Diken som anlagts för att ta hand om dagvatten är inte markavvattningsdiken. Vattnet i dikena är antingen dagvatten, eller avloppsvatten. Dagvatten är till exempel regn eller smältvatten från tak, vägar och annat. Om kommunen har inrättat ett verksamhetsområde för dagvatten är vattnet inom verksamhetsområdet ett avloppsvatten och ska hanteras enligt 9 kap. miljöbalken. Dagvatten som avleds genom ett öppet dike eller nedgrävd ledning inom detaljplanerat område är också avloppsvatten. När man tar hand om sådant vatten är det avloppsvatten och inte markavvattning.

Miljööverdomstolen (MÖD) har i två vägledande domar resonerat kring begreppen markavvattning, dagvatten och avloppsvatten.

I den ena domen (M 2257-13) resonerar MÖD om avledande av vatten utanför verksamhetsområde eller detaljplan ska bedömas som dagvatten eller markavvattning. De anser att bedömningen måste göras med utgångspunkt från syftet med bestämmelserna om markavvattning och med hänsyn till omfattningen av de åtgärder som typiskt sett brukar hänföras till markavvattning. Dagvatten som avleds från en eller enstaka fastigheter utanför detaljplanelagt område är inte avloppsvatten men inte heller markavvattning. Det betyder att varken reglerna för markavvattning eller reglerna för avloppsvatten gäller och att varken kommunen eller länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för åtgärden.

M 2257-13 (domstol.se)

I den andra domen (F 514-13) anser MÖD att det är fråga om avloppsvatten och inte markavvattning, om anordningar (exempel rörledningar eller diken) utförs för att avleda vatten för viss eller vissa fastigheter, men även för att avleda vatten från en delsträcka av en väg.  

F 514-13 (domstol.se)

En dränering av en byggnad är inte att betrakta som markavvattning. Husdränering kan krävas på alla typer av marker och utförs inte med syfte att öka fastighetens lämplighet för bebyggelse utan kan jämställas med skyddsdikning. Om marken däremot är för blöt för att bebyggas är det markavvattning att dränera den. Detta gäller oavsett om det är utanför eller inom detaljplanerat område.

Att anlägga diken längs med vägar eller järnvägar för att enbart avvattna vägkroppen och transportera dagvatten från vägen är inte markavvattning. Om vägbanken måste skyddas mot vatten från ett vattenområde genom exempelvis en vall eller ett avledande dike, eller om det krävs en avvattning av marken för att kunna anlägga vägen så är detta markavvattning eftersom åtgärderna behövs för att varaktigt öka fastighetens lämplighet för att anlägga vägen eller järnvägen. När dessa diken sammanfaller anser Naturvårdsverket att prövningen och tillsynen ske i enlighet med markavvattningsreglerna 11 kap. MB och LSV.

I förarbetena till miljöbalken står att bortledande av grundvatten även omfattar bortledande av så kallat skadligt vatten. Vid exempelvis schaktning av berg för väg eller järnväg eller vid täktverksamhet för grus och berg uppstår ibland ett behov av att tillfälligt bortleda skadligt grundvatten för arbeten under grundvattennivån. Detta bortledande omfattas inte av markavvattningsdefinitionen om det inte sker vid markytan och är en varaktig åtgärd utan är en annan vattenverksamhet.

Markavvattning är en tillståndspliktig vattenverksamhet. I större delen av södra och mellersta Sverige, samt i utpekade Ramsar-områden, är det även förbud mot markavvattning. Syftet med förbudet är att kraftigt begränsa eller sätta stopp för utarmningen av våtmarker.

De län, kommuner och andra områden där förbud gäller finns angivna i bilagan till förordningen om vattenverksamheter. Förbudet betyder att en markavvattning först ska ha fått dispens från förbudet innan tillstånd kan ges.

4 § i Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. (riksdagen.se) 

Det är länsstyrelsen som prövar en dispens från markavvattningsförbudet. Dispensen ska prövas av länsstyrelsen även om tillståndsprövningen sedan ska göras av mark- och miljödomstolen. Ett undantag är dock att mark- och miljödomstolen kan pröva dispensen om det är en omprövning av ett markavvattningstillstånd. Ännu ett undantag är en markavvattningsåtgärd i en fastighetsreglering som ska prövas enligt miljöbalken.

Dispens är en tillåtlighetsfråga vilket betyder att en verksamhet ska ha erhållit dispens från markavvattningsförbudet innan tillstånd till exempel täkttillstånd, till verksamheten kan ges.

Dom M 378-13 Mark- och miljödomstolen, Växjö tingsrätt (pdf)

För att få dispens krävs att det finns särskilda skäl. Det finns inte preciserat vad som utgör särskilda skäl. I förarbetena till miljöbalken anges att bedömningen av vad som är särskilda skäl måste ske främst mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området, samt att det berörda området i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt.

Förbudets syfte, att kraftigt begränsa eller sätta stopp för utarmningen av våtmarker, ska i varje dispensprövning vägas mot de särskilda skälen. Syftet med markavvattningsförbudet är centralt vid bedömningen av vad som är särskilda skäl. Det är våtmarksbiotoper, oavsett hur låga eller höga naturvärden de har, som ska skyddas genom förbudet. Att det är låga naturvärden i en våtmark är inget särskilt skäl för att ge dispens. Men bedömningen av vad som är särskilda skäl kan påverkas av vilka naturvärden som finns i våtmarken.

Dispens bör endast medges när det är fråga om begränsade åtgärder för att möjliggöra vissa arbeten och då naturvärdena inte försämras ytterligare genom åtgärderna. Det kan till exempel vara att komplettera tidigare dikningar i ett redan kraftigt påverkat område. Enligt förarbetena till miljöbalken bör en förutsättning för dispens vara att den planerade exploateringen inte kan genomföras utanför våtmarken.

Ett särskilt skäl för dispens kan vara de åtgärder som enligt lagstiftningen i stort sett alltid ska ges tillstånd enligt 11 kap 23 § MB. Dit hör vägar, järnvägar, rörledningar, naturgasledningar och verksamheter som prövats av regeringen.

Miljöbalk Prop 1997/98:45 (regeringen.se)

En dispens kan medges om en våtmark saknar betydelse ur naturskyddssynpunkt. Med det menas till exempel om våtmarkens karaktär och egenskaper försvunnit eller inom snar framtid kommer att försvinna på grund av redan rådande förhållanden. Våtmarkens hydrologi ska alltså ha ändrats mot torrare förhållande, våtmarksfloran ska ha försvunnit eller vara på väg att försvinna och andra arter har etablerat sig på våtmarken. Våtmarkens utveckling ska bedömas vara irreversibel. Då kan våtmarken bedömas sakna betydelse ur naturskyddsynpunkt.

I en dom från mark- och miljödomstolen i Nacka (M 4053-15) som inte fått prövningstillstånd i MÖD anges att spår av mänsklig aktivitet som äldre torvbrytning, dikning eller myrslåtter inom en våtmark som bedömts ha klass 4 i våtmarksinventeringen inte behöver innebära att våtmarken automatiskt saknar betydelse ur naturskyddssynpunkt. I samma dom anges att det inte är ett särskilt skäl att den utpekade våtmarken utgör en mindre del i ett större våtmarksområde.

M 4053-15 (domstol.se)

Våtmarker som ingår i en dispensprövning bör alltid inventeras. Våtmarksinventeringen är ett bra underlag för en överskådlig bedömning av våtmarkens naturvärde och skyddsstatus, men ger inte tillräcklig kunskap om naturvärdena inför en dispensprövning. Det går därmed inte att förutsätta att våtmarker med klass 4 (låga naturvärden) saknar betydelse ur naturskyddssynpunkt. Vid inventeringen är det därför viktigt att få underlag om våtmarkens naturvärden, men även hydrologiska status samt en prognos över våtmarkens framtida utveckling.

Våtmarksinventeringen – resultat från 25 års inventeringar

Vid en dispensprövning bedöms påverkan på naturvärden. När dessa naturvärden sammanfaller med utpekade naturvärden i ett Natura 2000-område ska den som prövar dispensen enligt praxis även bedöma om åtgärden kräver en Natura-prövning enligt bestämmelser i 7 kap. MB eller inte (MÖD M 11487-14).

M 11487-14 (domstol.se)

Prövningsplikten har varierat för olika typer av markavvattningar genom historien. Eftersom dessa äldre regler fortfarande kan styra möjligheter och skyldigheter för diken idag är det viktigt att känna till dem.

1986 infördes en absolut tillståndsplikt för markavvattning. Syftet var att skydda kvarvarande våtmarker. Tidigare gavs den enskilde ett stort utrymme att avgöra om tillstånd eller inte behövdes. Den första dikningslagen kom 1879 och där krävdes en förrättning om det var oenighet mellan inblandade parter. Om alla var ense kunde diken grävas utan förrättning eller tillstånd. I 1918 års vattenlag krävde vattenavledning eller invallning tillstånd om åtgärden innebar en betydande förlust från naturskyddssynpunkt. I 1983 års vattenlag var markavvattning tillståndspliktigt om det inte var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skulle skadas av verksamheten.

Det var alltså ofta verksamhetsutövarens egna kunskaper som låg till grund för avgörandet om åtgärden krävde tillstånd eller inte. Utifrån syftet med äldre lagstiftningar kring markavvattning har det enligt Naturvårdsverket aldrig varit tillåtet att avvattna mark om markavvattningen skadat ett enskilt eller allmänt intresse.

Det krävs tillstånd enligt miljöbalken för markavvattning. För andra vattenverksamheter kan verksamhetsutövaren hänvisa till ett undantag från tillstånds- och anmälningsplikt. Detta undantag gäller inte för markavvattning. Reglerna kring markavvattning återfinns i 11 kap (MB) och 7 kap ( LSV) samt förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m m.

En ansökan om tillstånd prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen, eller MPD i torvtäktsprövningar, ska överlämna prövningen till mark- och miljödomstolen om,

• någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen,
• det yrkas på särskild tvångsrätt (28 kap. 10 § MB) eller
• om det yrkas på ersättning eller inlösen (31 kap 16-17§§ MB)

Länsstyrelsen får också överlämna ärenden om andra fastigheter än sökandens kan komma att beröras. (7 kap 19 § i LSV).

Den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som enligt miljöbalken kräver tillstånd eller tillåtlighet av regeringen ska samråda. Samråd krävs därmed även för markavvattning. I samrådet ska verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan beskrivas. I samråd för markavvattningsåtgärder bör underlaget även innehålla information så att samrådsmyndigheten kan avgöra vilken instans som ska pröva markavvattningen, om dispens från markavvattningsförbudet krävs eller om ett markavvattningsföretag berörs.

Markavvattningar vars miljöpåverkan är utan betydelse kräver enligt förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar inte någon MKB.

Ett markavvattningsprojekt kan innebära betydande miljöpåverkan om

• det finns risk för att en miljökvalitetsnorm kan överträdas,
• åtgärden kräver dispens enligt artskyddsförordningen,
• åtgärden innebär direkt eller indirekt påverkan på riksintresseområden, Natura 2000-områden eller andra värdefulla eller skyddade områden.

Vägledning om miljöbedömning

I huvudsak gäller samma regler vid prövning av markavvattning som för andra vattenverksamheter.