Stöd för tillsyn av avloppsreningsverk vid eventuell kemikaliebrist
Här hittar du information och stöd gällande tillsynsvägledning för avloppsreningsverk i händelse av brist på kloridbaserade fällningskemikalier.
Läget avseende tillgång till saltsyra och kloridbaserade fällningskemikalier har förbättrats sedan våren 2023. Just nu bedöms marknaden ha stabiliserat och försörjningen av saltsyra och kloridbaserade fällningskemikalier är i nuläget att betrakta som normal.
Omvärldsläget och pågående lågkonjunktur påverkar dock tillgången på den saltsyra som behövs för att tillverka fällningskemikalier och en bristsituation kan uppstå med kort varsel.
Sidan vänder sig till
Länsstyrelser och kommunala tillsynsmyndigheter med tillsyn på tillståndspliktiga avloppsreningsverk.
Bra att veta
Innehållet uppdateras löpande om situationen och tillgången till fällningskemikalier skulle förändras. Vi uppdaterar också sidan med nya frågor och svar vartefter.
Läget just nu
Omvärldsläget och pågående lågkonjunktur har minskat tillgången på den saltsyra som behövs för att tillverka fällningskemikalier och en bristsituation kan uppstå med kort varsel.
Berörda myndigheter och aktörer har sedan en längre tid aktivt arbetat med att höga beredskapen genom att planera och vidta åtgärder för att hantera en bristsituation med så små negativa effekter för hälsa och miljö som möjligt.
Beredskapsarbetet bygger på flera åtgärder och kan se olika ut hos olika aktörer, beroende på hur deras process ser ut idag. Att uppmana till sparsam användning av vatten (vilket skulle förbruka mindre kemikalier) är en åtgärd, att ställa om sin process är en annan, exempelvis. Det är viktigt att denna översyn görs i nära samarbete och dialog med berörd tillsynsmyndighet.
Som stöd för prioritering vid en uppkommen brist finns en vägledning framtagen av Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Svenskt vatten, i dialog med kemikalieproducenterna. I denna vägledning är dricksvatten högst prioriterat.
För närvarande är vägledningen för prioritering inte aktiverad.
Ta del av vägledningen på Livsmedelsverkets webbplats
För avloppsreningsverk leder en minskad tillgång på fällningskemikalier till en försämrad rening. Reningen av fosfor bedöms påverkas mest, men även andra typer av utsläpp kan påverkas i olika grad. Vår bedömning är att en kortvarig period på några månader med något förhöjda utsläpp av fosfor är hanterbar utan någon bestående miljöpåverkan. En långvarigare period med mindre effektiv kemisk rening, där tillståndsvillkoren inte kan hållas, kommer att leda till ökad miljöpåverkan med bland annat risk för övergödning och algblomning. Konsekvenserna kan variera beroende på både utformningen av reningsverken och känsligheten hos recipienten.
Förlängning och viss modifierad lydelse av tillfälliga regler
Regeringen beslutade i början på 2022 om tillfälliga regler för att möjliggöra brådskande ändringar hos tillståndsprövade avloppsreningsverk i en situation med bristande tillgång till fällningskemikalier. De tillfälliga reglerna (med något förändrad lydelse från och med juni/juli 2023) gäller till årsskiftet 2024/2025.
Bestämmelserna finns som tidigare i miljöprövningsförordningen (2013:251), MPF och i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, FMH. Bestämmelserna i MPF i 1 kap. 5 a §, 11 § och 13 § har förlängts med oförändrad lydelse. Bestämmelserna i 25 g § och 27 b § i FMH, som rör vad en anmälan ska innehålla och hur en anmälan ska handläggas, har däremot delvis omarbetats. De omarbetade bestämmelserna i 25 g och 27 b §§ FMH gäller från den 13 juni 2023. Enligt övergångsbestämmelser ska den nya lydelsen av 27 b § även tillämpas på anmälningar som har kommit in före den 13 juni 2023.
De tillfälliga reglerna har tillkommit på grund av en extraordinär situation och är därför inte helt i linje med miljöbalkens motsvarande ordinära processer för en anmälan. Enligt den nya lydelse av 27 b § i FMH bör dock en anmälan kunna hanteras mer som en ordinär anmälan med ett efterföljande föreläggande eller förbud, jämfört med tidigare lydelse. Såsom Naturvårdsverket uppfattar 27 b § finns dock ingen valmöjlighet för tillsynsmyndigheten att inte förelägga, vilket skiljer sig från andra anmälningar. Föreläggandet måste som ett minimum innehålla de krav på innehåll som anges i 27 b §. Enligt bestämmelsen kan de försiktighetsmått som bestäms i föreläggandet avvika från det som gäller enligt verksamhetens tillstånd.
Naturvårdsverket är medveten om att tillsynsmyndigheten kan ställas inför svåra frågeställningar, där svaret inte är givet eftersom detta är bestämmelser som inte helt passar in i ordinarie processer och som tillkommit i en extraordinär situation. Uppkommer sådana situationer rekommenderas tillsynsmyndigheterna att vid behov vända sig till länsstyrelsen eller till Naturvårdsverket.
Syfte
Syftet är att möjliggöra brådskande och tillfälliga ändringar av verksamheten vid tillståndsprövade avloppsreningsverk om behov av sådana ändringar uppkommer till följd av bristande tillgång till kemikalier för rening av avloppsvatten.
När vissa omständigheter föreligger kan avloppsreningsverk enligt bestämmelsen i 1 kap 5a § MPF anmäla en ändring till tillsynsmyndigheten i stället för att söka tillstånd. Det gäller, enligt bestämmelsen, om ändringen behövs till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av sådan brist på tillgång till kemiska produkter för att rena avloppsvatten som verksamhetsutövaren inte råder över.
Handläggning
Tillsynsmyndigheten ska handlägga ärendet skyndsamt. När ärendet är tillräckligt utrett ska tillsynsmyndigheten förelägga om försiktighetsmått eller förbud, om verksamhetsutövaren inte föreläggs att ansöka om ett tillstånd. De försiktighetsmått som föreläggs om får enligt bestämmelsen avvika från det som gäller enligt verksamhetens tillstånd. Föreläggandet ska ange den tid som den ändrade verksamheten får bedrivas. Tiden får sättas som längst till och med den 31 december 2024.
Bestämmelserna finns i 1 kap 5a § och i 1 kap 11 § 2 och 13 § i MPF. I FMH finns bestämmelserna i 25 g och 27 b §§.
När tiden löpt ut gäller inte de tillfälligt godkända ändringarna. För att möjliggöra långsiktiga ändringar krävs att miljöbalksystemets normala tillvägagångsätt tillämpas.
Tolkning av 27 b § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH)
Ändringen i 1 kap. 5 a § i miljöprövningsförordningen (MPF) innebär att det tillfälligt räcker med en anmälan av vissa ändringar, som annars skulle ha varit tillståndspliktiga. Bestämmelsen medger således vissa ändringar som annars skulle ha varit tillståndspliktiga. Det tillfälliga undantaget från tillståndsplikt gäller endast frågor som kopplar till brist på tillgång till fällningskemikalier som verksamhetsutövaren inte råder över. Regeringen har tillfälligt infört 1 kap. 5 a § som en egen bestämmelse som bara får tillämpas under vissa strikta förhållanden, eftersom huvudregeln är såsom framgår av 1 kap. 4 §.
Om förutsättningarna i 1 kap. 5 a § är uppfyllda ska tillsynsmyndigheten som mottar anmälningen hantera anmälan enligt 27 b i FMH.
Det innebär att om ett visst miljötillstånd innehåller villkor som inte kan hållas i en kvalificerad bristsituation, kan tillsynsmyndigheten medge förändrade utsläppsvillkor under den begränsade perioden, enligt handläggningsbestämmelserna i 27 b § i FMH och med de förutsättningar som anges i 27 b §. I 27 b § finns bland annat krav på skyndsam handläggning och vad ett föreläggande om försiktighetsmått minst måste innehålla. Tillsynsmyndigheten ska enligt 27 b §, när ärendet är tillräckligt utrett, förelägga verksamhetsutövaren om försiktighetsmått eller förbud, om verksamhetsutövaren inte föreläggs att ansöka om tillstånd. De försiktighetsmåtten som bestäms av tillsynsmyndigheten får avvika från det som gäller enligt verksamhetens tillstånd. Föreläggandet ska ange under vilken tid som den ändrade verksamheten får bedrivas. Den tiden får inte sättas längre än till och med den 31 december 2024.
I de fall anmälan avser en verksamhet enligt 28 kap. 3 § MPF och ändringen kan ha betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön gäller särskilda regler. Då ska ett föreläggande om försiktighetsmått innehålla det som en dom ska innehålla i motsvarande fall enligt 22 kap. 25 § miljöbalken, utformas med hänsyn till 11 a § FMH, och att tillsynsmyndigheten ska skicka föreläggandet till Naturvårdsverket för tillgängliggörande.
I 25 g § i FMH anges krav på vad en ansökan måste innehålla. Observera att paragrafen är omarbetad i förhållande till tidigare lydelse.
I 1 kap. 5 a § MPF anges vissa begränsningar för när en tillsynsmyndighet får medge omständigheter som går utöver tillståndets omfattning. En grundläggande förutsättning är att ändringen behövs till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av brist på tillgång till kemiska produkter för rening av avloppsvatten. Det är bara ändringar av verksamheten som beror på en sådan brist som omfattas av det utökade anmälningsförfarandet. En ytterligare förutsättning är att behovet av ändringen är brådskande. Det går heller inte att tillämpa 1 kap. 5 a § på ändringar som innebär att verksamhet, som inte tidigare varit industriutsläppsverksamhet enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen, efter ändringen blir en sådan verksamhet (omfattas av en verksamhetskod som är markerad med -i).
Anmälan om överträdelse av villkor
De nya anmälningsbestämmelserna medför ingen förändring när det gäller krav på att anmäla misstanke om brott. Naturvårdsverket bedömer dock att misstanke om brott för villkorsöverträdelse inte föreligger om verksamhetsutövaren har anmält enligt 1 kap. 5 a § MPF och fått ett föreläggande som medger högre utsläppsvärden än vad som följer av utsläppsvillkoret i tillståndet. Det är inte heller straffsanktionerat att inte efterleva ett föreläggande om försiktighetsmått. Således föreligger ingen misstanke om brott även om försiktighetsmåtten enligt föreläggandet överskrids. Ett eventuellt överskridande ska därför hanteras genom fortsatt tillsyn. Om tillsynsmyndigheten ser en risk för att föreläggandet inte följs kan ett vite kopplat till föreläggandet göra föreläggandet mer verkningsfullt. Dock måste tillsynsmyndigheten alltid beakta i sitt föreläggande vilka försiktighetsmått som är skäliga och tekniskt möjliga att följa.
Frågor och svar
Vad gäller när en verksamhetsutövare vill byta fällningskemikalier? Ska en anmälan göras med stöd av nya 5 a § i miljöprövningsförordningen ((2013:251), MPF)?
Syftet med bestämmelserna i 5 a § i MPF och tillhörande bestämmelser i 25 g § och 27 b § i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) är att möjliggöra brådskande och tillfälliga ändringar av verksamheten vid tillståndsprövade avloppsreningsverk utan att ändringarna först behöver prövas i en tillståndsprocess. Bestämmelserna trädde i kraft den 15 mars 2022 och är tillfälliga och gäller efter förlängning till och med årsskiftet 2024/2025.
Om en verksamhetsutövare behöver byta fällningskemikalier kan det finnas olika alternativa förfaranden för att få ändringen godkänd. För vissa ändringar av verksamheten räcker det med en anmälan om en ändring som inte är tillståndspliktig enligt 1 kap 11 § MPF. Det kan också vara så att TM efter dialog med VU bedömer att åtgärden inte är anmälningspliktig, exempelvis ifall det inte finns något åtagande i prövningen att viss typ av kemikalier ska användas samt att bytet i sig inte kan antas medföra någon störning av betydelse.
Om ändringen normalt sätt bedöms som tillståndspliktig enligt 1 kap 4 § MPF så kan den nya bestämmelsen i 1 kap 5a § MPF i vissa fall göra så att det räcker med en anmälan istället för ett tillstånd om samtliga förutsättningar enligt den bestämmelsen är uppfyllda.
1 kap 5 a § är tillfällig och ändringar som genomförs med stöd av den bestämmelsen måste tidsbegränsas enligt nya 27 b § i FMH. Reglerna gäller också under förutsättning att behovet av ändringar uppkommit till följd av bristande tillgång på kemikalier för rening av avloppsvatten.
Av 27 b § i FMH följer också att tillsynsmyndigheten behöver förelägga och besluta om försiktighetsmått eller förbud, alternativt att verksamhetsutövaren föreläggs om att ansöka om tillstånd. Tiden för giltighet får bestämmas längst, efter förlängning av bestämmelsen, till och med den 31 december 2024.
När tiden löpt ut gäller därmed inte de tillfälligt godkända ändringarna. För att möjliggöra långsiktiga ändringar krävs därför att miljöbalksystemets normala tillvägagångsätt tillämpas. Om ändringarna syftar till att vara långsiktiga och inte är av en sådan karaktär att de normalt sätt kräver ett tillstånd kan det således vara mer fördelaktigt att inte tillämpa de tillfälliga bestämmelserna som ställer krav på tidsbegränsning.
Tillämpliga bestämmelse finns i 1 kap 5a §. 11 § och 13 § i MPF. I FMH finns bestämmelserna i 25 g och 27 b §§.
För att avgöra vilken typ av anmälan eller tillstånd som krävs för att få en ändring godkänd, krävs en analys av tillämpliga bestämmelser i 1 kap MPF. I det enskilda fallet kan man behöva gå tillbaka till tillståndets så kallade allmänna villkor och de underlagshandlingar som tillståndet grundades på, för att se om frågan kan anses vara reglerad i det enskilda tillståndet. Vilken typ av fällningskemikalie som används kan också vara reglerat i specifika villkor i tillståndet. Om så är fallet krävs det i normalfallet ett ändringstillstånd, men i och med de tillfälliga reglerna kan vissa tillfälliga ändringar göras med stöd av 1 kap 5 a § genom en anmälan.
Om typ av fällningskemikalie inte är reglerat i ett specifikt villkor är det mindre sannolikt att det allmänna villkoret är ett hinder mot att byta kemikalier, utan att söka om ändringstillstånd. Om 1 kap, 5 a § kan tillämpas, får beslut om försiktighetsmått avvika från det som gäller enligt verksamhetens tillstånd. Byte av fällningskemikalier är dock sällan ett försiktighetsmått, men i normalfallet bedöms en ändring av kemikalier inte kräva att 5 a § tillämpas, utan kan göras med en anmälan med stöd av 1 kap 11 § första stycket.
I enstaka fall kan det tänkas att de åtgärder som följer av ett kemikaliebyte är av ett sådant slag att det normalt sätt kräver ett ändringstillstånd. Kriterierna för när ett sådant tillstånd normalt krävs framgår av 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen (2013:251), särskilt punkt 2. Huvudkriteriet gäller huruvida de planerade åtgärderna innebär en olägenhet av betydelse för hälsa eller miljö.
4 § För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om
- ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller
- ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.
I 9 kap 6 c § i miljöbalken finns bestämmelser om att en anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Med en tidig dialog mellan tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren bedöms det kunna finnas förutsättningar för tillsynsmyndigheten att handlägga anmälan skyndsamt.
Sammanfattningsvis kan sägas att det tidigt behöver ske en dialog mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheten. En så tidig kontakt som möjligt behöver tas i syfte att utröna om en ändring som man syftar till att genomföra är av ett sådant slag att det normalt sätt skulle krävas ett ändringstillstånd, om 1 kap. 5 a § i MPF är tillämplig eller om en anmälan stöd av 1 kap 11 § 1 är tillräcklig.
I en bristsituation bör verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheterna ta fasta på och, i mån av behov, säkerställa att åtgärder vidtas för att sörja för bästa möjliga drift utifrån de förutsättningar som föreligger så länge bristsituationen kvarstår.
Vad menas med en brist på tillgång enligt 1 kap. 5 a § i miljöprövningsförordningen (2013:251)?
Flera myndigheter har tillsammans tagit fram en ”Vägledning för prioritering av fällningskemikalier inom dricksvattenproduktion och avloppsrening”:
Vägledningen på Livsmedelsverkets webbplats
Naturvårdsverket bedömer att det råder brist på kemikalier när Livsmedelsverket konstaterar att det föreligger en bristsituation och aktiverar vägledningen. När vägledningen är aktiverad bör tillsynsmyndigheterna kunna handlägga ärenden enligt ändringarna som införts i miljöprövningsförordningen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det åligger dock tillsynsmyndigheten att avgöra när bestämmelsen är tillämplig i varje enskilt fall.
Det kan inte uteslutas att det även kan råda brist på tillgång på andra kemiska produkter för att rena avloppsvatten än de som omfattas av den myndighetsgemensamma vägledningen. Naturvårdsverket bedömer att bestämmelsen även kan vara tillämplig i dessa fall och att det inte går att utesluta att den är tillämplig i situationer även när en brist inte har konstaterats av Livsmedelverket.
Ansvarsbeskrivning kemikaliehantering
Inom ramen för pågående beredskapsarbete har MSB satt samman ett dokument som beskriver ansvarsfördelningen mellan olika aktörer kopplat till kemikaliehantering.