Lagar och regler om avfall

I förarbetena framhålls att syftet med ställande av ekonomisk säkerhet är att skydda det allmänna, skattebetalarna, från att behöva stå för kostnaderna för återställningsåtgärder och eventuella miljöskador. Vidare nämns riskerna med att verksamheter går i konkurs och lämnar stora mängder avfall på platsen samt att det därmed även kan uppstå så kallade herrelösa fastigheter, det vill säga fastigheter som ägs av en upplöst juridisk person.

Det konstateras också att flera av de nu aktuella anmälningspliktiga verksamheterna har ett behov av att fortlöpande frakta bort avfall, eftersom de bedrivs under en begränsad tid och kan därför förutses att de avslutas inom viss tid. (Se prop. 2021/22:219 s. 57). 

För tillståndspliktiga verksamheter finns en möjlighet i enlighet med 16 kap. 6 § miljöbalken att vid en tillståndsprövning inkludera omständigheter som är kopplat till vandel. Utrymmet att inkludera vandel i bedömningen avseende de anmälningspliktiga verksamheterna är dock begränsat.

Någon uttrycklig möjlighet till att inkludera en vandelsprövning för anmälningspliktiga verksamheter i stort finns inte i miljöbalken eller i FMH. Möjligheterna att inkludera omständigheter kopplat till vandel för anmälningspliktiga verksamheter får därför anses som mycket begränsat.

Eftersom syftet med de nya bestämmelserna är att förhindra att någon annan än verksamhetsutövaren (det vill säga stat eller kommun) behöver stå för kostnaden för nödvändiga återställningsåtgärder bedömer Naturvårdsverket att det framför allt är just denna risk som ska beaktas vid bedömningen om det finns särskilda skäl för att besluta om ekonomisk säkerhet. Det kan inte uteslutas att vad som kan utgöra särskilda skäl kan vara sådana omständigheter som är hänförliga till verksamhetsutövaren som sådan.

Även om det inte nämns uttryckligen i propositionen drar Naturvårdsverket slutsatsen att det inte är uteslutet att verksamhetsutövarens ekonomiska situation kan spela en viss roll vid bedömningen av om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för att ställa ekonomisk säkerhet. Naturvårdsverket vill dock poängtera att syftet med bestämmelserna kan inte vara att tillsynsmyndigheten inom ramen för miljöbalkstillsynen ska göra utredningar gällande verksamhetsutövares ekonomiska förutsättningar. 

Omständigheter som kan utgöra särskilda skäl kan dels vara att det finns anledning att tro att verksamhetsutövaren inte kommer att kunna stå för kostnaderna, dels om förutsättningarna är sådana att man kan förvänta sig att återställningsåtgärderna kommer vara mer kostsamma än normalt (vilket hör samman med verksamhetsutövarens potentiella möjligheter att stå för kostnaderna).

Att återställningsåtgärderna kan förväntas bli extra kostsamma, vilket innebär att verksamhetsutövaren kan få svårt att stå för kostnaden, kan enligt Naturvårdsverket utgöra ett särskilt skäl för att ekonomisk säkerhet bör ställas. Det är flera omständigheter som kan göra att återställandet blir kostsamt. Hur stor kostnaden kan förväntas bli beror bland annat på avfallets egenskaper, typ, mängd och avståndet till närmaste behandlingsanläggning.

För en verksamhet som är anmäld i mer generella ordalag med möjlighet att ta emot större mängder ospecificerade fraktioner eller ett bredare spann av avfallsslag, behöver höjd tas så att det mest påverkande fallet omfattas. Annars finns möjligheten att i stället välja att avgränsa ansökan till färre avfallsslag eller mindre mängder.

Generellt medför osorterat avfall en högre behandlingskostnad då avfallet först måste sorteras. En del skrymmande och sammansatta avfall är andra typer av avfall som kräver förbehandling och som därför kan medföra höga kostnader att behandla. Exempel på avfallstyper som kräver en omfattande förbehandling kan vara konstgräsplaner, fritidsbåtar och osorterat bygg- och rivningsavfall.

Många typer av farligt avfall är kostsamt att hantera på grund av höga behandlingskostnader ofta i kombination med långa transporter. Fluff från fragmenteringsanläggningar (rester från sönderdelning av till exempel bilar och el-skrot) kan utgöra både icke-farligt och farligt avfall och i bägge fallen är kostnaden hög för att behandla avfallet.

En parameter som påverkar hur stora skadorna kan bli på den omgivande miljön, och därmed även kostnaderna för återställandet, kan vara avfallets lakningsegenskaper i kombination med omgivningens förmåga att fånga upp, retinera, föroreningar.

Ett finkornigt eller krossat material med större anläggningsyta har större förutsättningar att laka ur ämnen jämfört med motsvarande avfall som inte sönderdelats. Lakningsegenskaperna beror också på hur poröst och vattengenomsläppligt avfallet är. Även finkorniga material som kan transporteras via ytvattnet till recipient kan påverka den omgivande miljön negativt.

Exempel på problematiska avfall enligt ovan kan vara fluff från fragmentering (bilar, el-skrot med mera) och granulat från konstgräsplaner.

Om brand uppstår i avfallet finns en mycket stor risk att föroreningar sprids både via luft och vatten, vilket kan leda till ökade kostnader vid återställande.

En uppskattning av sammanvägda risker behöver ske utifrån aspekter som till exempel mängd brännbart avfall, lagringsmetod och verksamhetens förutsättningar att begränsa en eventuell brand. Lagring i stack kan exempelvis innebära både ökad brandrisk och förlorat bränslevärde jämfört med lagring i bal.

Samlagring av lättantändliga avfallsslag kan ytterligare öka riskerna. Verksamheter som innefattar krossning av avfall medför en ökad brandrisk liksom lagring av organiskt avfall där nedbrytningsprocessen kan medföra en betydande värmeutveckling.

En annan aspekt som bör beaktas är risken för läckage av framför allt flytande avfall när det hanteras inom anläggningen. Riskerna för en negativ påverkan på omgivande miljö och därmed en ökad kostnad för återställande, är större vid hantering av farligt avfall som exempelvis spillolja, lösningsmedel och träskyddsmedel.

Utöver de skäl som är kopplade till verksamhetsutövaren och avfallets egenskaper kan även speciella förhållanden i den omgivande miljön utgöra särskilda skäl för att ställa ekonomisk säkerhet. Observera dock att ställande av säkerhet inte ska ersätta ett föreläggande om att vidta de försiktighetsmått som krävs enligt 2 kap. miljöbalken.

Skyddsåtgärder med stöd av andra kapitlet är till för att minimera den påverkan verksamheten har på miljön medan den ekonomiska säkerheten ska säkerställa att det finns ekonomiska medel för att vidta de återställningsåtgärder som behövs när verksamheten avslutats.

Om den omgivande miljön är sådan att det kan förväntas att återställandeåtgärder eller en efterbehandling kan bli extra kostsam kan detta sannolikt utgöra ett särskilt skäl för att ställa ekonomisk säkerhet. Det kan då exempelvis vara närhet till bostäder, eventuella vattenskyddsområden och våtmarker, närliggande Natura 2000-områden eller andra skyddade områden.

Att avgöra vad som kan utgöra särskilda skäl kopplat till kostnaden för återställandet innebär således att en sammanvägning av flera faktorer måste ske. Det framgår direkt av bestämmelsen att staten, en kommun, en region eller ett kommunalförbund inte behöver ställa ekonomisk säkerhet när de bedriver eller avser att bedriva verksamhet. Notera att kommunala bolag inte undantas från bestämmelsen.

Bestämmelserna om ekonomiska säkerheter för de nu aktuella verksamhetstyperna gäller både för nyanmälda verksamheter och för verksamheter i pågående drift. När en anmälan om en ny miljöfarlig verksamhet med behandling eller insamling av avfall enligt 29 kap MPF inkommer till tillsynsmyndigheten gör kommunen lämpligen en bedömning om det finns särskilda skäl att besluta att verksamheten endast får bedrivas om länsstyrelsen gjort en bedömning i fråga om säkerheten.

För de verksamheter som redan är i drift bör kommunen göra en bedömning om det finns särskilda skäl att ställa ekonomisk säkerhet. En bedömning ska alltid göras i det enskilda fallet. Inom ramen för den ordinarie tillsynen kan kommunen huvudsakligen få sådan information om verksamheten som den behöver för att göra en sådan bedömning.

Kommunen bör här prioritera de verksamheter där en eller flera av de omständigheter som kan utgöra särskilda skäl föreligger. Det innebär till exempel att en verksamhetsutövare som hanterar stora mängder osorterat avfall nära ett vattenskyddsområde ska prioriteras i bedömningen om det bör ställas en ekonomisk säkerhet framför en verksamhetsutövare som hanterar samma mängder av osorterat avfall på en annan plats där risken för stora kostnader för återställandet är mindre.

Hur riskbedömningen görs inför att bedöma behov av ekonomisk säkerhet kan skilja sig något för vissa verksamheter. Exempelvis när det gäller användning av avfall i anläggningsändamål, så bedöms risken redan när provningsnivån avgörs och för att en sådan verksamhet ska vara anmälningspliktig ska föroreningsrisken vara ringa. Det innebär i de flesta fall att det inte finns något behov av att en ekonomisk säkerhet ställs.