Bedömning av när avfall upphör att vara avfall

Det är viktigt att det är tydligt när ett avfall upphör att vara avfall och övergår till att bli en produkt eftersom det avgör om det är avfalls- eller kemikalielagstiftningen som ska tillämpas. Ett material som bedöms vara avfall omfattas av särskilda bestämmelser. Det kan till exempel handla om regler för transporter och regler för vilka anläggningar som får ta emot och behandla avfallet. Det sker en omfattande handel med avfall, men kontrollen av avsändare, mottagare, transporter, anläggningar, behandling och användning är då reglerad och följs upp genom anmälningar, tillstånd och tillsyn av myndigheter.

När ett avfall ska materialåtervinnas måste det i något skede upphöra att vara avfall. När avfall har upphört att vara avfall upphör avfallslagstiftningen att gälla och kemikalielagstiftningen blir i stället tillämplig. En avgörande skillnad mellan avfalls- och kemikalielagstiftningen är att marknaden för produkter inte är reglerad på samma sätt. För de flesta produkter ligger ansvaret i större utsträckning hos företagen att ansvara för att användningen är säker genom att bedöma risker och föra över relevant information till kunder och användare.

Utöver specifika regler i kemikalielagstiftningen gäller alltid miljöbalkens generella bestämmelser, läs mer under avsnittet När avfall återvunnits till produkter längre ned på sidan.

Alla verksamhetsutövare som genomför en återvinningsprocess behöver göra en bedömning av om de fraktioner som är resultat av processen ska anses ha upphört att vara avfall.

Det är i det sista steget i en materialåtervinningsprocess som avfall upphör att vara avfall. Förenklat beskrivet kan avfallet anses ha upphört att vara avfall när det har sådana egenskaper att det motsvarar en produkt som kan användas direkt eller ett material som används vid tillverkning av nya produkter. Det kan krävas olika omfattande eller komplicerade processer för att nå dit, beroende på vilken typ av avfall det handlar om. Återvinningsprocessen kan i vissa fall genomföras på en anläggning av samma företag och i andra fall på flera olika anläggningar där materialet byter ägare ett flertal gånger.

En första bedömning av om något är avfall eller inte ska göras när avfall uppkommer. En sådan bedömning följer avfallet även när det överlåts. En återvinnare som tar emot avfall kan inte göra en bedömning av att det inkommande materialet upphört att vara avfall utan att det genomgått en återvinningsprocess. Om det råder osäkerhet kring om det inkommande materialet klassas som avfall eller produkt bör mottagaren inte ta emot materialet utan att efterfråga ett förtydligande av hur avsändaren har klassificerat det.

Den verksamhetsutövare som har bedömt att denne genomför en återvinningsprocess så att avfall upphör att vara avfall ska föra anteckningar om det. Anteckningarna ska omfatta den mängd produkter och material i kilogram som har upphört att vara avfall efter att ha förberetts för återanvändning, materialåtervunnits eller återvunnits på annat sätt. Bestämmelserna finns i 6 kap. 5 § avfallsförordningen för farligt avfall och 7 kap. 7 § avfallsförordningen för icke-farligt avfall. Uppgifterna om farligt avfall ska även rapporteras till Naturvårdsverkets avfallsregister.

Att återvinna avfall så att det upphör att vara avfall kan i vissa fall innebära flera återvinningssteg på olika anläggningar och komplicerade processer. I andra fall kan avfall upphöra att vara avfall genom relativt enkla processer, till exempel en provtagning som visar att avfallet har motsvarande egenskaper som andra produkter på marknaden. 

En process där avfall återvinns kan utgöra en anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt 29 kap. miljöprövningsförordning (2013:251). När avfall har upphört att vara avfall kan det definieras med olika begrepp beroende på vilken lagstiftning materialet omfattas av. I miljöbalken och avfallsförordningen används till exempel begreppen ämne eller föremål. I Reach-förordningen används begreppen ämne, blandning eller vara. I denna text kommer vi fortsättningsvis att använda det sammanfattande begreppet produkt för att beskriva de material som har upphört att vara avfall. Att materialåtervinna avfall innebär att ett avfall går från att vara ett avfall till att bli en produkt.

För att avfall ska upphöra att vara avfall behöver återvinnaren göra en bedömning enligt fastställda kriterier. Inom EU finns det tre olika typer av kriterier som kan användas för att bedöma när avfall har upphört att vara avfall (se figur).

För några avfallstyper finns det EU-förordningar med specifika kriterier för när avfall upphör att vara avfall (End of Waste-kriterier). Sådana kriterier finns idag för metallskrot (järn-, stål- och aluminiumskrot), kopparskrot och krossglas. EU-förordningarna är bindande och ska användas av de verksamhetsutövare som träffas av dem (se avsnitt längre ned).

Det vanligaste sättet i Sverige är att återvinnaren ska göra en bedömning att avfall upphört att vara avfall enligt de generella kriterier som finns i 15 kap. 9 a § miljöbalken. Det finns i dagsläget inga nationella kriterier för när ett visst avfall kan upphöra att vara ett avfall i Sverige (se avsnitt längre ned).

Det är verksamhetsutövaren som ska bedöma om ett avfall efter en återvinningsprocess har upphört att vara ett avfall. Naturvårdsverket rekommenderar att verksamhetsutövaren rådgör med tillsynsmyndigheten vid denna bedömning. Inom ramen för tillsynen granskas verksamhetsutövarens bedömning och ifall myndigheten inte delar bedömningen att avfall har upphört att vara avfall kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamheten att fortsätta hantera ämnet eller föremålet som ett avfall. Ett sådant beslut kan överklagas.

Naturvårdsverket anser att det inte är en uppgift för tillsynsmyndigheten att utfärda beslut om att avfall har upphört att vara avfall. Att pröva frågan om avfall har upphört att vara avfall ska som huvudregel göras i tillsynen och inte i en tillståndsprövning eller ett anmälningsförfarande. Skälet till det är att bedömningen av om något är ett avfall eller inte kan ändras med tiden. Bedömningen är bland annat beroende av förhållanden i verksamhetens process samt yttre faktorer om till exempel marknad och efterfrågan och att materialet kan användas på ett sätt som inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. Detta innebär att återvinnare inte får ett myndighetsbeslut om att avfall upphört att vara avfall. Verksamhetsutövaren ansvarar själv för att göra bedömningen och att hålla den uppdaterad om förutsättningarna i verksamheten förändras.

EU-kommissionen har tillsammans med medlemsländerna tagit fram EU-förordningar med kriterier för när olika avfallsslag upphör att vara avfall, så kallade End of waste-förordningar. Sådana förordningar finns i dagsläget för järn-, stål- och aluminiumskrot, glaskross och kopparskrot.

Eftersom förordningarna är bindande är det viktigt att avfallsinnehavare som vill att deras avfall ska upphöra att vara avfall är medvetna om de existerande EU-förordningarna och avgör om de träffas av bestämmelserna eller inte.

EU-förordningarna ställer krav på att verksamhetsutövaren skall inneha ett för verksamheten giltigt ledningssystemcertifikat som bekräftar att verksamheten tillämpar relevant EU förordning. Relevant EU förordning skall framgå av certifikatet och certifikatet ska vara utfärdat av ackrediterat certifieringsorgan.

Läs mer på:

swedac.se 

european-accreditation.org

En avfallsinnehavare är inte tvungen att se till att sitt avfall upphör att vara avfall. Det är först när innehavaren är intresserad av att återvinna avfallet så att det ska upphöra att vara avfall som det blir viktigt för denne att kontrollera om det finns bindande kriterier för det specifika avfallet.

Naturvårdsverkets tolkning är att EU-förordningarna träffar den som vill sälja järn-, stål-, aluminiumskrot, glaskross eller kopparskrot som en produkt. Detta mot bakgrund av hur definitionen av producent är utformad i förordningarna, det faktum att kriterierna ska tillämpas vid överlåtelse och att förordningarna omfattar just dessa fraktioner. Om det inte finns någon producent i Sverige som vill sälja till exempel järn- och stålskrot som produkt, blir det därmed inte aktuellt för svenska företag att tillämpa kriterierna för järn- och stålskrot.

Förordningarna beskriver de kriterier som ska vara uppfyllda efter återvinningsförfarandet, vilket avfall som får användas som insatsmaterial vid återvinningen samt hur det avfall som används som insatsmaterial ska behandlas vid återvinningsprocessen.

Förordningarna anger villkor som ska vara uppfyllda för varje överföring från producenten till en annan innehavare. En producent definieras i detta sammanhang som: den innehavare som överför till exempel metallskrot till en annan innehavare för första gången efter det att metallskrotet har upphört att vara avfall.

Bestämmelserna gäller även den som importerar motsvarande material till EU. Med importör avses: en fysisk eller juridisk person etablerad i unionen och som för in metallskrot som har upphört att vara avfall i unionens tullområde.

För varje sändning av det aktuella materialet ska producenten eller importören utfärda en försäkran om överensstämmelse enligt en mall som återfinns i den förordningen.

Avfallsdirektivets bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall finns genomförda i 15 kap. 9 a–c §§ miljöbalken.

I 15 kap. 9 a § finns kriterier motsvarande artikel 6.1. i avfallsdirektivet:

Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande upphör att vara avfall om

1. ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål,
2. det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål,
3. ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning, och
4. användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.

I 15 kap. 9 b § finns motsvarigheten till artikel 6.5 i avfallsdirektivet:

Den som för första gången släpper ut ett ämne eller föremål som har upphört att vara avfall på marknaden ska se till att ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning. Om ett sådant ämne eller föremål används utan att ha släppts ut på marknaden, ska i stället den som för första gången använder ämnet eller föremålet se till att det uppfyller kraven.

En verksamhetsutövare som gjort bedömningen att avfall upphört att vara avfall ska kunna visa att samtliga kriterier i miljöbalken är uppfyllda. Bedömningen ska göras per produkt och användningsområde.

• En återvinnare behöver göra bedömningar av om alla fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen har upphört att vara avfall.
• Om verksamhetsutövaren anser att avfall materialåtervinns så att det upphör att vara avfall ska denne kunna visa att samtliga kriterier för när avfall upphör att vara avfall är uppfyllda.
• Verksamhetsutövaren ska även kunna visa att denne uppfyller anteckningsskyldigheten som beskrivits ovan.
• Ett första steg vid bedömningen är att kontrollera om verksamheten träffas av någon av EU-förordningarna med kriterier för End of Waste. Förordningarna är bindande för de verksamhetsutövare som träffas av dem. Samtliga kriterier i förordningarna måste vara uppfyllda för att avfallet ska ha upphört att vara avfall.
• Om verksamheten inte träffas av EU-förordningarna ska de generella kriterierna i 15 kap. 9 a § miljöbalken tillämpas. Verksamhetsutövaren ska i sådana fall kunna visa att samtliga kriterier är uppfyllda för alla produkter och deras avsedda användningsområden.
• En viktig del i bedömningen är att kontrollera att produkten uppfyller gällande lagstiftning, läs mer under avsnittet ”När avfallet återvunnits till produkter” nedan.

I ett mål om användning av gummiklipp som dräneringsmaterial vid sluttäckning av deponi har framhållits att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande där avfallet upphör att vara avfall är dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial, dels att användningen av materialet inte ger upphov till ökade störningar för människors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana störningar.

Funktionskravet eller miljökravet kan dock inte sättas så högt att någon avvikelse från naturmaterialets egenskaper överhuvudtaget inte accepteras. (Se MÖD 2010:7.) Motsvarande bör gälla även om det material som ska ersättas inte är ett naturmaterial utan ett annat material.

Ett exempel på hur en materialåtervinningsprocess kan se ut beskrivs för mekanisk återvinning av plast nedan. Det är viktigt att göra en bedömning av i vilket skede av processen avfall upphör att vara avfall och blir en produkt, eftersom produkten ska uppfylla kemikalielagstiftningen för att få säljas och användas.

I verksamhetsutövarens bedömning av när avfall upphör att vara avfall ingår att visa att produkten uppfyller gällande lagstiftning. I många fall omfattas produkten av bestämmelser i kemikalielagstiftningen. Vilka regler som gäller för återvinnare beskrivs på Kemikalieinspektionens webbplats:

Återvinnare eller användare av återvunna material (kemi.se)

Utöver specifika regler i kemikalielagstiftningen gäller alltid miljöbalkens generella bestämmelser, se rutan nedan för mer information. Till exempel gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken vid användning av produkter som inte träffas av specifika bestämmelser i kemikalielagstiftningen.