Masshantering och användning av massor i anläggningsarbete
Naturvårdsverket vägleder på denna sida om hur massor som kan användas för anläggningsändamål bör hanteras, till exempel genom att förtydliga vilken lagstiftning som är tillämplig och hur massorna bör undersökas.
Det uppstår stora mängder massor i samhället, till exempel som en följd av exploatering, nybyggnation, underhåll av infrastruktur och vissa industriella processer. Dessa massor är under vissa omständigheter att betrakta som avfall.
Naturvårdsverkets vägledning syftar till att främja och öka den miljö- och hälsomässigt säkra användningen av massor i anläggningsarbeten.
Sidan vänder sig till
I första hand till dig som arbetar med tillsyn på en tillsynsmyndighet. Vägledningen kan också användas som stöd för verksamhetsutövare som hanterar eller använder massor, till exempel återvinner avfall i anläggningsarbete.
Bra att veta
Naturvårdsverkets handbok om återvinning av avfall i anläggningsarbeten, 2010:1 (härefter handboken), kommer att uppdateras och delas upp i fyra olika vägledningsdelar som hanterar olika frågeställningar. Två är helt färdiga och en är färdig till hälften. När alla fyra delar är färdiga kommer de ersätta handboken.
Massor som kan användas för anläggningsändamål
Naturvårdsverkets har tagit fram vägledning kring hur avfallsdefinitionen kan tillämpas för massor. Nedan ges en kort beskrivning av denna bedömning, vilket också illustreras i figur 1.
Figur 1: Illustration över bedömningen om massor (pdf 96 kb)
Bedömning av massor
Verksamhet som ger upphov till massor
Massor kan uppstå i olika typer av verksamheter och processer, och bestå av olika slags material såsom till exempel uppgrävd jord (s k jord- och schaktmassor), krossat berg, uppriven asfalt, muddermassor, askor, slagger och så vidare. Gemensamt för dessa massor är att de har potential att användas i anläggningsändamål.
Avgörande för om något är avfall eller inte är det så kallad kvittblivningsintresset (15 kap. 1 § första stycket miljöbalken). Massorna utgör avfall om innehavaren gör sig av med, avser göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med dem. Naturvårdsverket anser att det inte föreligger ett kvittblivningsintresse om fortsatt användning av massorna är säkerställd och miljö- och hälsomässigt lämplig för planerad användning. Båda förutsättningarna behöver vara uppfyllda för att massorna inte ska utgöra avfall.
Ovanstående information illustreras närmare i figur 1 ovan.
Säkerställd avsättning
Om det är säkerställt att det finns avsättning för massorna inom en rimlig tidsrymd är det en omständighet som talar för att massorna inte är avfall. Verksamhetsutövaren ska kunna visa att det finns ett behov, en befintlig marknad, dvs. att avsättning är sannolik och att en efterfrågan faktiskt existerar. Det innebär att om jord- och stenmassor uppstår, till exempel vid exploatering, och massornas tekniska och miljömässiga kvalitet är sådan att de kan säljas på en befintlig marknad, och detta kan verifieras och fastställas i tid, så är det tillräckligt för att visa att avsättning är säkerställd. Med verifieras avses inte att det måste finnas ett kontrakt, utan efterfrågan kan också visas genom att behov av massorna framgår i en regional massplaneringsplan eller liknande.
Om det däremot saknas en marknad för massorna som har uppstått, eller om det endast finns en möjlig avsättning många år bort i tiden, är det en indikation på att massorna utgör ett avfall.
Lämpligt för miljö och hälsa
För att kunna bedöma om massorna är lämpliga för avsedd användning kan massorna behöva undersökas eller kunskap om innehåll och egenskaper tas fram på annat sätt. För att bedöma detta kan Naturvårdsverkets vägledning om Undersökning av avfallets innehåll och egenskaper användas. Denna vägledning finns att nå längre ner på denna sida.
Massor kan innehålla tillförda föroreningar men ibland också naturligt förekommande, potentiellt miljö- och hälsoskadliga ämnen. Dessa föroreningar och ämnen kan ha en negativ påverkan på miljön och människors hälsa. Innehållet av föroreningar och potentiellt miljö- och hälsoskadliga ämnen avgör dock inte ensamt om massorna är lämpliga eller olämpliga att använda för olika ändamål. Frågan om massornas användbarhet och lämplighet styrs också av de faktiska förutsättningarna på den plats och för det ändamål som massorna är avsedda att användas.
Om exempelvis jordmassor har så höga halter av en förorening att de måste behandlas för att minska eller helt ta bort dessa föroreningar innan massorna kan användas, är det en omständighet som pekar på att massorna utgör avfall. Detta gäller särskilt om behandlingen är tekniskt avancerad och därför behöver regleras med långtgående krav på skyddsåtgärder, t.ex. krav på anläggande av en tät behandlingsyta eller rening av lakvatten. Om massor enbart kan användas i kombination med motsvarande krav på skyddsåtgärder, indikerar det att massorna utgör avfall.
Bedömningen är viktig för tillsynen
För att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva effektiv och ändamålsenlig tillsyn över en verksamhet och kunna granska och följa upp de bedömningar som en verksamhetsutövare gör, är det viktigt att verksamhetsutövaren dokumenterar tillvägagångssätt för att komma fram till om massorna är avfall eller inte. Utgångspunkten för dessa bedömningar är kunskapskravet som finns i 2 kap. 2 § miljöbalken.
En verksamhetsutövare ska leva upp till samtliga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt enligt 2 kap. 7 §. Det är också verksamhetsutövaren som ska ha kunskap om vad bestämmelserna innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Att efterleva bestämmelserna i 2 kap. kräver ett kontinuerligt och systematiskt arbete av verksamhetsutövaren.
Naturvårdsverket vill här lyfta fram vikten av att verksamhetsutövaren dokumenterar hur denne kommit fram till om det uppkomna materialet utgör avfall eller icke-avfall och på vilket underlag denna bedömning har grundats. Om verksamhetsutövaren är osäker på hur bedömningen kan göras i ett enskilt fall bör denne stämma av detta med tillsynsmyndigheten. Avstämningen bör ske innan massorna hanteras vidare.
Om tillsynsmyndigheten inte delar verksamhetsutövarens bedömning, eller om myndigheten saknar något underlag som visar hur bedömningen har gått till, kan myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att inkomma med mer underlag som styrker bedömningen, alternativt förelägga verksamhetsutövaren att hantera massorna som avfall.
Relaterad vägledning
Mer vägledning om avfallsbegreppet finns att nå här:
Handbok med vägledning
Naturvårdsverkets nuvarande handbok (2010:1) om återvinning av avfall i anläggningsarbeten innehåller idag vägledning kring vilken återvinning som utgör mindre än ringa risk för förorening och som därmed varken är anmälnings- eller tillståndspliktig, det vill säga utgör en U-verksamhet. Handboken innehåller även vägledning kring vilket avfall som bör kunna användas för sluttäckning av deponier, samt vilken information som bör krävas om avfall som ska återvinnas för anläggningsändamål.
Komplettering till handboken
Naturvårdsverket har tagit fram kompletterande vägledning till denna handbok. Nedan hittar du vägledning om stabilisering och solidifiering av muddermassor.
Stabilisering och solidifiering av muddermassor
I samband med muddring hanteras uppkommet avfall i form av förorenade muddermassor på olika sätt. Det är inte ovanligt att verksamheter ofta omfattar återvinning av avfall för anläggningsändamål, exempelvis om massorna används för utbyggnad av kaj eller hamnplaner. En stabilisering kan syfta till att minska miljöpåverkande egenskaper genom att binda/omvandla föroreningar men kan också resultera i enbart en geoteknisk stabilisering med en ökad bärighet.
Om verksamheten i någon del kan komma att utgöras av miljöfarliga verksamheter som kan kräva tillstånd eller är lämpligare att villkorsreglera i tillstånd så ska dessa ingå i tillståndet.
För att tillåtligheten för en miljöfarlig verksamhet ska kunna prövas måste en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan vara möjlig. Detta innebär att för att utreda om en långsiktig stabilisering och solidifiering kan uppnås för förorenade muddermassor krävs noggranna undersökningar. Verksamhetsutövaren måste ha goda kunskaper om muddermassornas föroreningsinnehåll. Metoden för stabilisering och solidifiering (den s.k. s/s-metoden) måste också anpassas till de aktuella massorna och till rådande förhållanden på den plats där de ska användas. Användning av muddermassor tillsammans med annat avfall på ett sätt som inte är miljömässigt lämpligt riskerar att orsaka problem i vattenmiljön och att nya förorenade områden skapas.
För att utreda vilket prövningsunderlag som kan behövas för denna typ av verksamhet har Naturvårdsverket tidigare beställt en studie som kan utgöra vägledning för berörda myndigheter, men också för verksamhetsutövare.
Målsättningarna med denna studie har varit att:
- göra en sammanställning av projekt i Norden där s/s-metoden använts, där det även framgår vilka metoder och bindemedel som har använts, egenskaperna hos det avfall som har stabiliserats/solidifierats, eventuella speciella platsspecifika förhållanden, resultat från eventuell uppföljning samt anläggningens ålder.
- beskriva vad som är känt angående fastläggningsmekanismerna för de bindemedel som används vid s/s behandling för vanligen förekommande föroreningar i muddermassor.
- ge förslag på undersökningar som användare av s/s-metoden bör genomföra för bedömning av erhållen effekt på utlakningsegenskaper.
- ge förslag på uppföljande kontrollundersökningar som användare av s/s-metoden bör genomföra samt diskutera möjliga strategier för att utvärdera beständighet och långtidsegenskaperna hos s/s behandlade massor.
- identifiera kunskapsluckor och behov av fortsatta studier.
Studien har finansierats med medel från miljöforskningsanslaget.
Stabilisering och solidifiering av muddermassor (pdf 1,97 mb)
Handbok: Återvinning av avfall i anläggningsarbeten
Efter utvärdering av handboken har en etappvis översyn påbörjats. Syftet är bland annat att uppdatera handboken i de delar som inte längre är aktuella samt att ta fram mer vägledning inom området. Handboken publicerades 2010.
Om översynen av handboken
Naturvårdsverket arbetar för närvarande med att uppdatera handboken. Vi har påbörjat ett arbete för att ta fram mer vägledning på detta område, vilket bättre ska svara mot de behov som finns hos användarna av handboken, i första hand tillsynsmyndigheterna.
Handboken delas upp i fyra olika vägledningar
Vi har beslutat att dela upp handboken i fyra olika vägledningar enligt nedan. Den vägledning som i nuvarande handbok berör sluttäckning av deponier kommer att tas bort och senare ingå som en del i Naturvårdsverkets vägledning om deponering av avfall:
Vägledning om deponering av avfall
När samtliga nya vägledningar är klara kommer de att ersätta den nu gällande handboken. I de fall handboken och ny vägledning överlappar, gäller den nya vägledningen före. Nedan finns information om vad de olika delarna innehåller tillsammans med länkar till den vägledning som hittills getts ut. När ny vägledning finns tillgänglig kommer den läggas upp löpande här nedan.
1. Undersökning
Återvinning av avfall för anläggningsändamål förutsätter att avfallets kvalitet är säkerställd. I denna del vägleder Naturvårdsverket om hur detta bör ske. Vägledning och tillhörande länkbibliotek finns att nå nedan. Delar av vägledningen kan också vara användbar för undersökning av sådana massor som inte utgör avfall, då massornas påverkan på människors hälsa och miljö ska bedömas.
2. Sammanställning av rättspraxis
Dokumentet innehåller en sammanställning av den rättspraxis och prejudicerande rättsfall som berör masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål. Sammanställningen, som delats upp i olika frågeställningar, uppdateras i takt med att nya rättsfall och praxis på området tillkommer.
Dokumentet syftar till att ge en överblick över den rättspraxis som finns avseende masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål och som avgjorts av EU-domstolen, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Målgruppen för denna sammanställning är i första hand prövnings- och tillsynsmyndigheter. Även verksamhetsutövare kan använda sig av dokumentet för att exempelvis se hur domstolarna har bedömt specifika frågor. Dokumentet finns att nå här nedan.
Sammanställning av rättspraxis (pdf 327 kb)
Syftet med att ta fram en rättsfallssammanställning på detta område är att Naturvårdsverket önskar underlätta för prövnings- och tillsynsmyndigheterna genom att de på ett lättillgängligt sätt ska kunna ta del av praxis på området. Sammanställningen är uppdelad i olika kategorier för att underlätta för läsaren. Om ett avgörande behandlar olika frågor finns ett och samma avgörande under flera kategorier, i syfte att göra det lättare för läsaren att hitta olika domar beroende på frågeställning. Sammanställningen är uppdaterad i mars 2022. Rättspraxis efter mars 2022 finns inte med i dokumentet.
3. Lagstiftning och tolkning av centrala begrepp
Masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål omfattas dels av verksamhetsspecifika bestämmelser, dels av bestämmelser som är gemensamma med andra verksamheter. I denna del kommer Naturvårdsverket ta upp relevant lagstiftning tillsammans med Naturvårdsverkets tolkning kring de begrepp som är centrala inom masshanteringsområdet.
Med anledning av att regeringen för närvarande har att ta ställning till ett antal förslag till förändringar inom den lagstiftning som reglerar denna typ av verksamhet kommer denna del att delas in i två separata vägledningar:
- tolkning av centrala begrepp
- lagstiftning
Vägledningen om tolkning av centrala begrepp innehåller tillsynsvägledning som tar upp begrepp som återfinns i lagstiftningen och som Naturvårdsverket bedömer vara centrala inom området masshantering. Dokumentet finns att nå här nedan.
Tolkning av centrala begrepp vid hantering av massor (pdf 355 kB)
Naturvårdsverkets tolkning av hur avfallsbegreppet kan bedömas framgår på denna webbsida och sammanfattas i figur 1 ovan.
När publiceras den uppdaterade vägledningen om gällande lagstiftning?
Delen om lagstiftning kommer att tas fram och remitteras först efter det att det är klarlagt om de föreslagna författningsändringarna kommer att genomföras.
4. Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning
Bedömningen av miljö- och hälsorisker vid återvinning av avfall för anläggningsändamål kräver ingående kunskaper. I denna del kommer Naturvårdsverket vägleda om vad en riskbedömning bör innehålla för att det ska gå att ta ställning till om återvinningen av avfallet är att betrakta som lämplig och säker.
Då också prövningsnivån bestäms av föroreningsrisken att återvinna icke-farligt avfall enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) ingår det också att i detta dokument förtydliga under vilka förutsättningar en verksamhet omfattas av anmälnings- respektive tillståndsplikt. Delar av vägledningen kommer också kunna tillämpas vid riskbedömning av sådana massor som inte utgör avfall, då massornas påverkan på människors hälsa och miljö ska bedömas.
Detta är den vägledning som kräver störst arbetsinsatser då motsvarande vägledning inte är komplett i den gällande versionen av handboken. Frågorna är också av sådan art att det krävs en samordning med den vägledning Naturvårdsverket har för bland annat efterbehandling av förorenade områden. En fråga där samordning krävs är hur naturliga bakgrundshalter ska hanteras i samband med riskbedömning av mark som ska efterbehandlas eller bebyggas. Om detta har Naturvårdsverket tagit fram tillsynsvägledning:
Mer kunskap behövs om riskbedömning vid användning av massor
För att Naturvårdsverket ska kunna utveckla mer detaljerad vägledning om riskbedömning vid användning av massor så behövs flera kunskapshöjande åtgärder vidtas. Som en del i detta har Sveriges geologiska undersökning, SGU, under 2022 och 2023, med finansiering av Naturvårdsverket, kartlagt och sammanställt information om berggrunden inom två expansionstäta områden i Mälardalen.
Dessa båda områden har naturligt höga bakgrundshalter av arsenik och resultatet visar att de två undersökta områdena har ett varierande innehåll av arsenik i berggrunden. I ett område upptäcktes flera hundra meter breda zoner med kraftigt förhöjda halter av arsenik från 100 till i några fall över 1000 ppm och i enstaka fall över 8000 ppm. De uppmätta halterna på över 1000 ppm är så höga att de, enligt institutet för miljömedicin vid Karolinska institutet klassas som akuttoxiska vid direkt intag eller om exponering sker via damning.
Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet (ki.se)
Under förra året gjorde också Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, HaV, en forskningsutlysning där 6 st forskargrupper i början av 2024 gavs medel för enskilda forskningsprojekt. Bland annat kommer Lunds universitet att genomföra ett projekt där man ska undersöka mobilitet och biotillgänglighet av till exempel bly, krom och arsenik i några olika restprodukter som idag återvinns i olika konstruktioner, till exempel metallseparerad bottenaska/slaggrus, asfalt och betong men även bergmaterial och s k ferrokromslag ingår att titta på.
Mer information om de forskningsprojekt som getts medel finns på:
När publiceras den uppdaterade vägledningen?
Under våren har en remiss om riskbedömning skickats ut på bred remiss, där sista dagen att lämna synpunkter var 12 augusti 2024. Nu bearbetar vi remissynpunkterna.
Webbinarier om förorenade områden
Naturvårdsverket föreläser om aktuell vägledning inom och relaterat till förorenade områden, masshantering och statlig finansiering. Filmerna vänder sig till tillsynsmyndigheter och andra verksamma i branschen och går att se i efterhand på vår Youtube-kanal.