Den biologiska mångfalden utarmas – globalt och i Sverige

Ett allvarligt läge och negativ trend för den biologiska mångfalden i Sverige har konstaterats i såväl tidigare utvärderingar inom miljömålssystemet som rapportering enligt art- och habitatdirektivet och den svenska rödlistan. I SLU Artdatabankens analys av påverkansfaktorer på rödlistade arter, anges att markanvändningen inom jord- och skogsbruket är det som påverkar flest rödlistade arter i Sverige. Odlingslandskapet och skogslandskapet hyser tillsammans mer än 75 procent av Sveriges rödlistade arter. Igenväxning och avverkning är de viktigaste negativa påverkansfaktorerna för rödlistade arter i Sverige. Rapporteringen av bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet ger samma bild, där de viktigaste påverkansfaktorerna kopplas till markanvändningen, främst jord- och skogsbruk, för de 89 naturtyper och 166 arter och artgrupper som listas i direktivet. Kraftfulla insatser krävs nu för att hejda den pågående förlusten av biologisk mångfald i Sverige.

I arbetet med denna fördjupade utvärdering har Naturvårdsverket tillsammans med berörda myndigheter genomfört samhällsekonomiska analyser med fokus på bakomliggande drivkrafter som orsakar att viktiga habitat försvinner, förstörs eller fragmenteras i odlingslandskapet och i den brukade skogen. Utifrån denna analys har Naturvårdsverket i samverkan med bland annat Jordbruksverket och Skogsstyrelsen tagit fram förslag på hur styrningen och incitamenten kan förbättras inom områden där det föreligger marknadsmisslyckanden, det vill säga där den fria marknaden inte fungerar effektivt för att skapa största möjliga samhällsnytta.

Naturvårdsverket har gjort en fördjupad analys av biologisk mångfald i odlingslandskapet. Tillsammans med bland annat Jordbruksverket har vi sedan diskuterat lämpliga förslag till lösningar. De miljöproblem i odlingslandskapet som har bedömts vara mest angelägna att lösa för att nå miljömålen är brist på hävd i form av slåtter och bete av ängs- och betesmarker samt brist på småbiotoper.

Odlingslandskapets länge hävdade naturbetesmarker och slåtterängar är bland de artrikaste miljöerna i landet, men arealen ängs- och betesmark har minskat kraftigt sedan början av 1900-talet. Brist på hävd är den faktor som bedöms utgöra störst hot mot ängs- och betesmarkerna i dag. Befintliga marker behöver fortsatt hävdas genom bete och skötsel, och betydligt större arealer behöver tas i hävd om trenden för de hävdberoende arterna ska vändas och såväl nationella som internationella mål om biologisk mångfald ska nås.

Den bakomliggande problembilden bakom bristen på hävd av ängs- och betesmarker är komplex. En viktig faktor är bristande ekonomisk lönsamhet för driften men även andra faktorer som administrativa utmaningar och förutsättningarna att leva på landsbygden påverkar.

Jordbruksmarken i Sverige utgörs till cirka 85 procent av åkermark. Det innebär att miljöhänsyn och upprätthållande av variation i det åkerdominerade landskapet är avgörande för att kunna hejda förlusten av biologisk mångfald i odlingslandskapet. Småbiotoper som till exempel stenmurar, småvatten, åkerholmar och övergångszoner mellan jordbruks- och skogsmark har särskilt stor betydelse för den biologiska mångfalden. De utgör viktiga livsmiljöer för många arter och bidrar till variation som är viktig för den ekologiska funktionaliteten i landskapet.

För att vända trenden och hejda förlusten av biologisk mångfald i det åkerdominerade landskapet är det av stor vikt att inte fler småbiotoper av permanent karaktär försvinner och att befintliga småbiotoper sköts så att deras kvalitet upprätthålls. Det finns också en stor potential att återfå variation genom att i större skala skapa temporära landskapselement såsom blommande kantzoner och öppna sandytor. I dag är det oftast inte företagsekonomiskt lönsamt för lantbrukare att beakta de samhällsvärden som skapas av biologisk mångfald knuten till småbiotoperna i det åkerdominerade landskapet. Även rådigheten över marken och dagens regelverk påverkar lantbrukares incitament att kunna och vilja investera i åtgärder för biologisk mångfald i åkerlandskapet och i övergångszoner mellan jordbruks- och skogsmark. För att bättre styra mot miljömålen behövs ökade incitament och ökad valfrihet för att kunna genomföra åtgärder som får en positiv effekt för miljö och samhälle och undanröjande av hinder i form av befintliga regler som motverkar viktiga miljö- och samhällsmål.

För att förbättra jordbrukets miljömässiga hållbarhet och bevara och stärka den biologiska mångfalden i odlingslandskapet behövs en utvärdering av om åtgärderna i Sveriges strategiska plan för CAP bidrar till att uppnå miljömålen och ett mer hållbart jordbruk i tillräckligt hög grad, eller om andra och fler åtgärder behövs samt att stöd och subventioner inte ges till sådant som motverkar viktiga samhällsmål.

Naturvårdsverket har i dialog med Skogsstyrelsen gjort en fördjupad analys av biologisk mångfald i skogslandskapet. Den skogsmark som är utsatt för störst förlust, försämring och fragmentering av habitat och livsmiljöer är den produktiva skogsmarken utanför de formellt skyddade områdena. Denna areal utgör i dag 53 procent av Sveriges totala landareal. Den produktiva skogsmarken ägs till största del av privata enskilda ägare, följt av privata och statliga aktiebolag.

Den bakomliggande orsaken till habitatförändringar är det sätt skogen brukas på, där produktionsinriktade och standardiserade metoder för avverkning och skötsel av skog används i ett varierat landskap med skiftande biologiskt innehåll. För att hejda förlusten av biologisk mångfald behövs en ökad anpassning av skogsskötseln till de platsspecifika och naturliga förutsättningarna för biologisk mångfald i skogen, ett skogsbruk anpassat till den biologiska mångfalden samt naturskogar och andra värdefulla skogar bevaras. Anpassningen behöver ske genom hela spektret av åtgärder, metoder och flera olika system för skötsel av skogen.

Den analys Naturvårdsverket har gjort i dialog med Skogsstyrelsen visar att det i dag finns en obalans mellan skogsägarens brist på privata incitament att bidra till biologisk mångfald och samhällets önskan om ökad biologisk mångfald. Detta motiverar förbättrad styrning och ökade incitament för att öka den biologiska mångfalden i skogslandskapet. Ett antal marknadsmisslyckanden och andra hinder för ett skogsbruk anpassat till den biologiska mångfalden har identifierats:

• Det är ofta inte privat- eller företagsekonomiskt lönsamt att beakta de samhällsvärden som biologisk mångfald skapar. Skogsägare har svaga incitament att investera i åtgärder som ökar den biologiska mångfalden på fastigheten då värdet av skog som investering minskar om skogen utgörs av höga naturvärden som nyckelbiotoper.
• Incitamenten är låga för enskilda skogsägare att anpassa sitt brukande till tillståndet på omkringliggande skogsfastigheter för att motverka fragmentering av livsmiljöer.
• Skogsägaren är inte alltid aktiv vid val och beslut om brukningsmetoder, utan förlitar sig ofta på rådgivande aktörer som i första hand vill köpa virke. Dessa aktörer kan antas ha låga incitament att erbjuda och uppmuntra ett biologisk mångfaldsanpassat brukande om det leder till ett lägre virkesuttag.
• Det finns svårigheter gällande identifiering och lokalisering av skogar med höga naturvärden vilket försvårar möjligheten att bevara eller sköta dessa.
• Kunskapen om brukningsmetoder som så långt det är möjligt kombinerar hög produktion med rik biologisk mångfald behöver förbättras.

För att skogsbruket ska kunna genomgå den förändring som krävs för att säkerställa att vi uppnår våra mål om biologisk mångfald till år 2030 behövs en styrning på både kort och lång sikt. De mest brådskande hoten mot biologisk mångfald, som förlusten av skogar med höga naturvärden som kontinuitetsskogar, behöver åtgärdas omedelbart medan en omställning till ett skogsbruk anpassat till den biologiska mångfalden troligtvis kan styras stegvis. I pågående regeringsuppdrag om skog med fokus på styrmedel kommer Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att ta fram förslag både på utvecklade former för skydd av värdefull skog och på incitament för hållbart brukande av skog. För att hejda förlusten av biologisk mångfald i produktionsskogen behöver de styrmedel som utvecklas beakta att resultat av åtgärder som gynnar den biologiska mångfalden är plats- och tidsspecifika samt att kostnaden för åtgärder är platsspecifik. Skogsägare är även en heterogen grupp med skilda preferenser och förutsättningar att producera timmer, biologisk mångfald och ekosystemtjänster vilket behöver beaktas. Att skogsbrukets skada på den biologiska mångfalden är heterogen indikerar även att en kombination av administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel kan vara effektiv.

Våtmarker är bland de mest artrika miljöerna i Sverige och viktiga för den biologiska mångfalden. Våtmarker bidrar till en mängd olika ekosystemtjänster som samhället är beroende av. Eftersom de kan binda koldioxid spelar de dessutom en viktig roll i arbetet med att bromsa klimatförändringarna. Under det senaste seklet har nästan en fjärdedel av den ursprungliga våtmarksarealen försvunnit, bland annat på grund av utdikning för att skapa mer odlingsmark. När våtmarkerna minskar eller skadas försvinner också deras biologiska mångfald, viktiga nyttor och funktioner.

Naturvårdsverket ser mycket positivt på regeringens beslut om en permanent satsning på våtmarker för klimatet, den biologiska mångfalden och olika ekosystemtjänster. Restaurering av våtmarker och återvätning med fokus på torvmarker drar nytta av synergier mellan klimat och biologisk mångfald och flera miljömål kan därmed uppfyllas samtidigt. Långsiktighet är en nyckel för att kunna planera och genomföra dessa åtgärder på ett optimalt, kostnadseffektivt och nyttoskapande sätt. Vikten av våtmarksrestaurering och förutsättningarna för genomförandet av den permanenta satsningen ingår i regeringens satsningar för att nå klimatmålen och har ett tydligt fokus på åtgärdens effekt att minska koldioxidutsläppen. Det aviserade uppdraget i Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2023 ger också viktiga möjligheter att skapa förutsättningar för genomförandet av den permanenta våtmarkssatsningen. Naturvårdsverket kommer även att återkomma i budgetunderlagen med förslag på lämplig omfattning av våtmarkssatsningen under kommande år.

Utöver den långsiktiga finansieringen och det nya regeringsuppdraget ser Naturvårdsverket behov av ytterligare insatser för att effektivisera och förstärka regeringens satsning på våtmarker. Svårigheten med att hantera markavvattningsverksamheter utgör ett stort juridiskt hinder som många inblandade har att förhålla sig till innan åtgärder kan påbörjas. Kunskapen om påverkan från markavvattning har ökat men effekterna av den historiska utdikningen kvarstår och regelverken är i behov av förändring för att möta dagens behov av olika klimat- och miljöåtgärder.

Det finns också problem med att våtmarksdata inte hanteras samlat på ett standardiserat sätt. Det försvårar den nationella sammanställningen av våtmarksinformation som behövs för klimatrapportering. De skärpta krav som ställs av EU medför att tillgången och kvaliteten på data behöver förbättras och standardiseras. Information delas i dag på frivillig basis och det finns inget sätt att säkerställa rapporteringen för våtmarker. Detta medför en osäkerhet och att genomförda åtgärder inte alltid kan tillgodoräknas fullt ut i internationell rapportering.