Villkor om begränsningsvärden

Redogörelsen riktar sig i första hand till länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter som deltar i tillståndsprövningar där villkor för miljöfarliga verksamheter fastställs. Också verksamhetsutövare som söker tillstånd kan ha nytta av sammanställningen.

Redogörelsen av praxis är inte uttömmande och ny praxis kan tillkomma. Innehållet på sidan kan därför komma att uppdateras. 

Miljöbalken (riksdagen.se) 

Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva genom att i villkor föreskriva olika försiktighetsmått (MÖD 2009:2).

Även om villkor kan utformas på olika sätt måste de uppfylla vissa krav. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär (MÖD 2009:2). Villkor ska dessutom utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kunna ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (NJA 2006 s. 310).

Ett villkor måste vara klart och tydligt, vara utformat så att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren och det ska gå att objektivt kunna fastställa när en överträdelse har skett (MÖD 2009:2 och Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 20 december 2019 i mål nr M 10029-18).

Detta innebär att villkor kan utformas på olika sätt. De kan utgöras av krav på att en viss teknik ska tillämpas samtidigt som det ställs krav på underhåll och drift, t.ex. om det är svårt att mäta utsläppen från en verksamhet (MÖD 2009:39).

I många fall är det lämpligare att föreskriva villkor i form av begränsningsvärden enligt 22 kap. 25 första stycket 6 miljöbalken. Begränsningsvärden kan ange hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel (MÖD 2009:2). Det kan t.ex. vara fråga om ett utsläppsvärde (halt eller mängd) eller bullernivå som inte får överskridas. Ett sådant villkor preciserar inte vilken åtgärd som ska vidtas utan verksamhetsutövaren får själv välja vad som ska göras för att klara värdet (MÖD 2009:2), t.ex. genom att ändra produktionsprocessen, installera reningsutrustning eller genomföra någon annan åtgärd. Detta ger många gånger en önskvärd flexibilitet och lägger inte hinder för teknikutvecklingen.

Miljöbalken innehåller inga bestämmelser om hur ett begränsningsvärde ska utformas. Det måste givetvis uppfylla de grundläggande kraven på villkorsutformning. Ett begränsningsvärden måste dessutom baseras på de åtgärdskrav som är motiverade utgående från miljöbalkens regler, där avvägningen enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (särskilt 3 och 7 §§) är av största vikt (MÖD 2012:10 och 2012:21).

Begränsningsvärden kan i vissa fall behöva formuleras så att de ger verksamhetsutövaren ett visst handlingsutrymme innan de blir straffsanktionerade (MÖD 2012:10 och 2012:21). Det kan därför ofta behövas en marginal för verksamhetsutövaren när begränsningsvärden bestäms och det anges hur de ska mätas (MÖD 2019:10).

Utöver detta råder stor valfrihet vad beträffar utformningen av begränsningsvärden; de kan t.ex. utformas som års- eller månadsmedelvärden, tillåta ett visst antal överskridanden eller kopplas till produktionsmängd (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 20 december 2019 i mål nr M 10029-18).

Villkor med begränsningsvärden bör preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § miljöbalken uppfylls (Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 19 juni 2019 i mål nr M 9098-18 och MÖD 2009:2, 2009:9, 2009:49, 2011:18, 2011:48, 2012:10, 2012:21). Hur noggrant kontrollen ska anges är en avvägningsfråga och av praktiska skäl kan det vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till det kontrollprogram som gäller för verksamheten (MÖD 2009:2).

Det förekommer att det föreskrivs att begränsningsvärden ska gälla som riktvärden. Med riktvärde avses vanligen ett värde som om det överskrids medför en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta sådana åtgärder att värdet kan innehållas (MÖD 2012:10). Tidigare var det vanligt att det i villkor om begränsningsvärde föreskrevs att det gällde som ett gränsvärde eller ett riktvärde; gränsvärdet definierades som ett värde som aldrig fick överskridas och riktvärdet som ett värde som, om det överskreds, skulle leda till åtgärder (MÖD 2009:2).

Mark- och miljööverdomstolen har i upprepade avgöranden under mer än ett decennium fastslagit att användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden eftersom riktvärdeskonstruktionen inte ansetts vara så konkret och exakt att det går att objektivt konstatera om en överträdelse har skett (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 18 februari 2020 i mål nr M 12389-18).

Villkor med begränsningsvärden bör i stället preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § miljöbalken uppfylls (Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 19 juni 2019 i mål nr M 9098-18 och MÖD 2009:2, 2009:9, 2009:49, 2011:18, 2011:48, 2012:10, 2012:21).

Detta innebär inte att det är uteslutet att föreskriva att begränsningsvärden ska gälla som riktvärden. Av praxis följer att ett begränsningsvärde kan föreskrivas som riktvärde om det föreligger särskilda omständigheter. Sådana särskilda omständigheter har ansetts kunna föreligga vid anläggningsverksamhet som ska pågå under en begränsad tid (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 18 februari 2020 i mål nr M 12389-18 och i det avgörandet hänvisad praxis).

Vid tillståndsprövningar är det vanligt att vissa frågor behöver utredas vidare och därför sätts på prövotid. Under prövotiden finns möjlighet att föreskriva s.k. provisoriska föreskrifter. När det gäller provisoriska föreskrifter anges det i förarbetena till miljöbalken att det inte finns något hinder mot att villkor utformas som riktvärden när det är lämpligt, t.ex. när kraven innebär att tidigare oprövad teknik ska användas eftersom det kan vara svårt att avgöra vilken utsläppsbegränsning som kan vara möjlig men att riktvärden som huvudregel endast böra komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor ska fastställas senare (se prop. 1997/98:45 del 1, s. 171 f.).

Detta innebär inte, enligt Naturvårdsverket, att provisoriska föreskrifter med begränsningsvärden som huvudregel ska föreskrivas som riktvärden. Enligt Mark- och miljööverdomstolen är det en avvikelse från praxis att föreskriva en provisorisk föreskrift som riktvärde (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 14 december 2018 i mål nr M 4517-17). Naturvårdsverkets uppfattning är att det av praxis följer att det inte är förenligt med miljöbalken att i en provisorisk föreskrift föreskriva ett begränsningsvärde som riktvärde i de fall begränsningsvärdet kan innehållas (Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 14 december 2018 i mål nr M 4517-17 och den 19 juni 2019 i mål nr M 9098-18).

När en dispens från ett begränsningsvärde enligt industriutsläppsförordningen (2013:250) meddelas ska det beslutas om ett mindre strängt begränsningsvärde som ska gälla istället. Mark- och miljööverdomstolen har angett att det inte är nödvändigt att i ett villkor för en sådan dispens införa en riktvärdeskonstruktion eftersom begränsningsvärdet i slutsatsen om bästa tillgängliga teknik, och därmed dispensens begränsningsvärde, gäller vid normal drift (Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 21 februari 2020 i mål nr M 7388-18 och den 30 april 2021 i mål nr M 6398-20).

När det gäller utformningen av villkor är det inte avgörande om begreppet riktvärde används. Det är utformningen av villkoret som är avgörande. Därmed är det för frågan inte av betydelse att t.ex. begreppet riktvärde ges en separat definition i ett villkor eller att definitionen bakas in i villkorstexten så att ordet riktvärde undviks (MÖD 2012:10 och 2012:21). Detta gäller även om ett annat begrepp används istället för riktvärde (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 20 december 2019 i mål nr M 10029-18).

Det är viktigt att framhålla att även riktvärden ska innehållas (MÖD 2009:2 och 2019:10).

Tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse.

Tillståndsvillkor reglerar som huvudregel all drift och gäller under alla förhållanden, även under s.k. force majeure. Ett villkor med begränsningsvärde som gäller under sådana förhållanden kan godtas eftersom det följer av 29 kap. 4 § miljöbalken att det endast är den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot villkor som kan bli dömd (Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 20 december 2019 i mål nr M 10029-18). Detta innebär t.ex. att om det i samband vissa extrema förhållanden (force majeure) skulle ske bräddning av otillräckligt renat avloppsvatten är detta inte straffbart under förutsättning att tillståndskrav på dimensionering av reningsanläggningar och utjämningsmagasin är uppfyllda (MÖD 2014:10).

För vägledande avgörande (benämnda t.ex. MÖD 2009:2) hänvisas till Sveriges Domstolars webbplats:

Vägledande avgöranden

För Mark- och miljööverdomstolens övriga avgöranden hänvisas till Sveriges Domstolars webbplats:

Avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen

För Högsta domstolens avgörande hänvisas även till Sveriges Domstolars webbplats:

Avgöranden från Högsta domstolen