Vägledning om buller från flygtrafik och flygplatser

Buller från flygtrafik och flygplatser är ett miljö- och hälsoproblem som påverkar många runt landets flygplatser. I närheten av flygplatser är buller ofta den miljö- och hälsostörning som är mest påtaglig. Även på långt avstånd från flygplatser kan återkommande flygbuller upplevas som störande.

Vägledning om riktvärden för flygbuller ersätter allmänna råd

Råd kring flygtrafikbuller har tidigare funnits i Naturvårdsverkets allmänna råd om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser (NFS 2008:6). Vägledningen ska ersätta de allmänna råden och ett arbete med att upphäva de allmänna råden är påbörjat. Det avses slutföras hösten 2018. 

Naturvårdsverket bedömer att det är angeläget att ge aktuell vägledande information om riktvärden för flygbuller från flygtrafik och flygplatser. Därför publiceras vägledningen redan nu, medan de allmänna råden fortfarande är gällande. Naturvårdsverket bedömer inte att vägledningen kommer att innebära någon ändring i sak jämfört med de allmänna råden. Syftet med vägledningen är istället att ge mer omfattande information på området.

Vägledningen om riktvärden är uppdelad på tre områden; bostäder, vård- och undervisningslokaler samt områden för rekreation och friluftsliv.

INNEHÅLL NEDAN:

• Riktvärden för buller från flygtrafik vid bostäder
• Riktvärden för buller från flygtrafik vid frilufts- och rekreationsområden
• Riktvärden för buller från flygtrafik vid vård- och undervisningslokaler
• Buller från helikoptrar och helikoterplattor
• Buller från skol- och privatflyg
• Hälsoeffekter av flygbuller
• Flygbuller och markbuller
• Bullerberäkningar och mätningar
• Frågor och svar om flygbuller

Riktvärden för buller från flygtrafik vid bostäder

Trafikbullerförordningen

Trafikbullerförordningen, där flygbuller ingår, trädde i kraft den 1 juni 2015. Förordningens bestämmelser om riktvärden för flygbuller utomhus gäller vid bostadsbyggnader. Bestämmelserna ska tillämpas vid bedömningen om kraven på skyddsåtgärder för att förebygga störningar och olägenheter för människors hälsa.

• Förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader

Flygtrafikbuller vid bostäder

Naturvårdsverket bedömer att det är angeläget att flygbuller ges en hög prioritet för att målet om en god ljudmiljö såsom det anges i miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” och därunder i delmålet ”God ljudmiljö” ska nås.

För att klara detta måste utgångspunkten vara att de riktvärden för flygbuller som anges i 6 § i trafikbullerförordningen inte ska överskridas vid bostäder, oavsett om det är en ny eller befintlig bebyggelse och oavsett om det är en ny eller befintlig flygplats. Riktvärdena avser att skydda människor mot icke godtagbara bullerstörningar och de kan därmed utgöra grund för krav på åtgärder.

Vid val av åtgärder ska, enligt 2 kap Miljöbalken, hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Hänsyn ska även tas till den samlade situationen i området med avseende på buller och effekterna av olika bullerkällor bör vägas samman.

Tabell: Riktvärden för flygtrafikbuller vid bostadsbyggnader

Samtliga värden avser frifältsvärden. Maximal ljudnivå ska redovisas med tidsvägning ”slow”.

Naturvårdsverkets inställning är att riktvärdena i trafikbullerförordningen i första hand bör underskridas. Detta grundar sig på många forskningsstudier och resultat som visar att flygbuller påverkar människors hälsa t.ex. genom sömnproblem, stress och fysiologiska effekter på hjärt- och kärlsystemet med förhöjt blodtryck. Ett överskridande av dessa ljudnivåer medför risker för olägenhet för människors hälsa. Man bör också vara medveten om att även om riktvärdena klaras kan fortfarande många människor uppleva bullret som störande.

Extra känsligt är risken för sömnstörningar som kan uppkomma redan vid lägre nivåer än riktvärdena. Även om sömnstörning främst är ett problem nattetid, kan negativa effekter och störningar förekomma även dagtid för särskilt känsliga personer som barn, äldre och sjuka och för personer som skift- eller nattarbetar.

Klaras riktvärdena utomhus kommer även ljudnivåerna inomhus att klara 30 dBA ekvivalentnivå och 45 dBA maximalnivå, då en normal fasad dämpar ljudnivån från flyg med ca 25 dBA.

• Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus

I enskilda fall kan det dock vara ofrånkomligt att överväga lägre krav på ljudmiljön än den som dessa riktvärden ger uttryck för. Ett eventuellt avsteg enligt 7 § i trafikbullerförordningen kan accepteras om det finns motiverade skäl för det och om ett angeläget allmänt intresse inte kan tillgodoses på annat sätt. I så fall ska alla samhällsekonomiskt rimliga och tekniskt möjliga åtgärder först ha vidtagits. Vid eventuella avsteg enligt 7 § bör särskild hänsyn tas till den samlade bullersituationen i området.

Ett särskilt undantag gäller för flygplatser inom Stockholms kommun, i praktiken Bromma flygplats, där trafikbullerförordningen anger att riktvärdet för maximalnivåer under dag- och kvällstid får överskridas obegränsat antal gånger.

Naturvårdsverket utgår från att varje flygplats är unik med avseende på omgivande bebyggelse och myndigheterna gör vid tillsyn och tillståndsprövning en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

Riktvärden för buller från flygtrafik vid frilufts- och rekreationsområden

I vårt samhälle ökar bullret allt mer. Detta beror på ökad befolkning, ökade transporter och urbanisering. Frihet från buller blir mer sällsynt och även områden långt från stadens puls är påverkade av buller. Då buller utgör ett hälsoproblem är det viktigt att skydda och tillgängliggöra frilufts- och rekreationsområden som kan erbjuda en upplevelse av naturens egna ljud och av tystnad. Bostadsbyggande tillåts i allt mer bullerutsatta lägen vilket gör att ljudmiljön i rekreationsområden får större betydelse för människors möjligheter till avkoppling och återhämtning.

Naturvårdsverket bedömer att det är angeläget att ge vägledning om och ange riktvärden för buller från flygtrafik för just dessa områden där tystnad och naturupplevelser är en viktig faktor.

Flygbuller i rekreations- och friluftsområden

Naturvårdsverket har tagit fram riktvärden avseende buller från flygtrafik i områden som anges eller utpekas i översiktsplan för det rörliga friluftslivet och för andra områden som används mer frekvent för friluftsliv där naturupplevelsen är en viktig faktor och där en låg ljudnivå utgör en särskild kvalitet.

Tabell: Riktvärden för flygtrafikbuller vid frilufts- och rekreationsområden

Målet bör vara att ovannämnda riktvärde ska uppnås och helst underskridas inom dessa områden. Ljudmiljön är en väsentlig kvalitet för upplevelsen av naturområden och kan påverka våra vardagliga vanor och mående i en positiv riktning.

Tätortsnära rekreationsområden och parker

Det är viktigt med tillgång till rekreations- och friluftsområden i anslutning till bostadsområden och vid undervisnings- och vårdlokaler. Även om det finns stora bullerfria naturområden runt om i landet krävs det ofta tid och resurser för att besöka och uppleva dessa. Det är grönområdena närmast våra bostäder som de flesta använder mest. Rekreationsområden som finns nära tätorterna bör därför skyddas så långt det är möjligt från flygbuller och bevaras och utvecklas så att de kan bidra till alla människors behov av bullerfrihet.

Riktvärdena i tabellen ovan kan dock vara svåra att klara i tätortsnära parker, lekplatser och grönområden, särskilt runt befintliga flygplatser. Det är i vissa fall inte tekniskt möjligt att ställa högre krav på begränsning av flygbuller än den ljudnivå som gäller för den närmaste bebyggelsen. Med det sagt kan bör man ändå göra det som går för att skapa en så god ljudmiljö som det är möjligt i parkerna genom att skärma eller dämpa de bullerkällor som går och genom att skapa naturljud och dämpa buller med vegetation.  

Riktvärden för buller från flygtrafik vid vård- och undervisningslokaler

Flygtrafikbuller vid undervisnings- och vårdlokaler

Det är av stor vikt att lokaler med störningskänsliga verksamheter som skola och vård har en god ljudmiljö. I takt med att ljudnivåerna ökar generellt i samhället på grund av ökad befolkning, ökad trafik och urbanisering ökar också behovet att värna ljudmiljön i anslutning till dessa lokaler.

Barn, unga och vårdbehövande är särskilt skyddsvärda grupper som kan vara extra känsliga mot bullerstörningar. Därför bör också extra hänsyn tas till deras ljudmiljöer i och vid de lokaler de vistas. I regeringens proposition om miljöbalken (prop. 1997/98:45) anges att vid en olägenhetsbedömning bör hänsyn tas även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses normalt.

Därför anser Naturvårdsverket att det är angeläget att ge vägledande information om riktvärden för flygbuller från flygtrafik för just dessa grupper och deras vistelsemiljöer. För bostäder finns riktvärden för flygtrafikbuller i förordningen (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader, men den täcker inte in några andra lokaler eller områdestyper.  

Trafikbullerförordningens riktvärden bör tillämpas vid bedömningen av om kravet på förebyggande av störningar och olägenhet för människors hälsa är uppfyllt även vid vård- och undervisningslokaler. Klaras dessa riktvärden kan risken för störningar hållas på en acceptabel nivå. Klaras riktvärdena utomhus kommer även ljudnivåerna inomhus att klara 30 dBA ekvivalentnivå och 45 dBA maxnivå, då en normal fasad dämpar ljudnivån från flyg med ca 25 dBA. Därmed ger dessa riktvärden stöd för tillämpningen av miljöbalken som är avsedd att skydda människors hälsa och miljön.

Tabell 1: Riktvärden för flygtrafikbuller vid undervisnings- och vårdlokaler

Samtliga värden avser frifältsvärden vid fasad. Maxnivån ska redovisas med tidsvägning ”slow”. Riktvärdet för maxnivån ska gälla under den tid verksamhet pågår i lokalen.

Riktvärdena ovan bör även gälla för vistelsemiljöer utomhus i direkt anslutning till lokalerna, dvs på förskolegårdar, skolgårdar och på eventuella gårdar och uteplatser vid vårdlokaler. På skol- och förskolgårdar avser nivåerna de delar av gården som är avsedda för lek, rekreation och pedagogisk verksamhet.

Tidigare har skol- och förskolegårdar inte haft några riktvärden avseende flygbuller men Naturvårdsverket anser att det är lämpligt att, i likhet med trafik- och industribuller, även reglera flygbullret på skol- och förskolegårdar. Särskilt som flertal studier tyder på ett samband mellan flygbuller och försämrad inlärning- och koncentrationsförmåga hos barn.

Miljöbalkens hänsynsregler ska ligga till grund för bedömningen i varje enskilt fall och utifrån den fastställer beslutsmyndigheten ett lämpligt värde. Målet måste vara att dessa riktvärden klaras - och helst underskrids - i alla sammanhang så att ljudmiljön inte bli sämre än vad riktvärdena ger uttryck för.

Vid val av åtgärder ska, enligt 2 kap miljöbalken, hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Hänsyn ska även tas till den samlade situationen i området med avseende på buller och effekterna av olika bullerkällor bör vägas samman.

Buller från helikoptrar och helikopterplattor

Buller från helikoptrar bedöms som flygbuller och samma riktvärden bör gälla. Helikoptrar bör så långt det är möjligt framföras på en höjd så att riktvärdet 70 dBA maxnivå inte överskrids vid marken och onödig trafik över tysta natur- och rekreationsområden bör undvikas. I anslutning till en helikopterplatta kan trafiken vara av en sådan omfattning att olägenhet för människors hälsa kan uppstå om inte skyddsåtgärder vidtas. Exempel på sådana skyddsåtgärder kan vara att styra trafiken åt ett visst håll, där boende inte berörs i samma utsträckning, tills helikoptern nått upp till en viss höjd. Undantag kan göras för utryckningstrafik som behöver åka den snabbaste vägen till sin destination. Vid exempelvis stora sjukhus med omfattande utryckningar kan skyddsåtgärder i form av bullerisolering av byggnader vara nödvändiga.

Buller från skol- och privatflyg

Vissa flygplatser kan ha en omfattande trafik med allmänflyg såsom skol- och privatflyg. Med privatflyg avses här icke-kommersiella flygningar med mindre flygplan. Piloter som flyger små flygplan i privat regi kan också ingå i samhällsnyttiga verksamheter som utför olika uppdrag, exempelvis genom Frivilliga Flygkåren som är kopplad till Försvarsmakten.

Små flygplan bullrar mindre än stora och när flygplanen är ute på rutter och uppdrag bidrar de sällan till några påtagliga störningar. Det är dock nödvändigt för piloter att återkommande öva start- och landningsprocedurer. Start- och landningsprocedurer är också en stor del av utbildningen för att bli pilot. Därför kan det kring flygplatser med mycket skol- och privatflyg göras ett stort antal flygvarv för att öva start och landning. Flygvarven går ofta i en särskild slinga över ett visst område och de återkommande överflygningarna kan uppfattas som störande även om maxnivån vid en överflygning inte överskrider 70 dBA.

Det kan därför vara lämpligt att flygplatser med omfattande övningsverksamhet får begränsningar i tid när övningarna får ske. Det kan röra sig om att man inte tillåter övningar på allmänna helgdagar eller att man begränsar övningstiden under sommarmånaderna när många vistas utomhus vid sina bostäder och i rekreationsområden. Se Miljödomstolen i Stockholms tingsrätts dom den 29 juni 2006 i mål M 18932-05 gällande tillstånd till Eskilstuna flygplats eller Mark-och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts deldom den 27 juni 2019 i mål nr M 2327-18 gällande tillstånd till Kalmar Öland Airport.

Hälsoeffekter av flygbuller

Folkhälsomyndighetens miljöhälsorapport från 2017 redovisar att ca 19 000 människor i Sverige bor så att de exponeras för flygbuller över riktvärdet 55 dBA FBN. Samtidigt redovisas att drygt 1 % av befolkningen, dvs över 100 000 människor, upplever sig störda av flygbuller. Det finns alltså en övervägande risk för störning från flygbuller även om riktvärdena klaras.

Miljömedicinska studier visar överlag att flygbuller upplevs som mer störande än buller från väg- eller spårtrafik vid samma nivåer. Vad det beror på är oklart men det kan ha att göra med att ljudet från flygplan kan komma ganska plötsligt och inte går att skärma av då det kommer uppifrån. Naturvårdsverket har låtit göra en särskild studie om störning av flygbuller på uteplatser. Utredningen är genomförd av Stockholms universitet och Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet.

• Besvärsupplevelser och hälsa i relation till maximalnivå och antal flygbullerhändelser
  

Utöver den upplevda störningen finns även risk att flygbuller ger upphov till sömnstörningar. Barn, äldre, sjuka och personer som skift- eller nattarbetar är extra känsliga då de kan behöva sova även på dag- och kvällstid. Barn kan även få en negativ påverkan på inlärning- och koncentrationsförmåga. Vid långvarig exponering av flyg- och annat trafikbuller finns även risk för hjärt- och kärlsjukdom som exempelvis högt blodtryck.

2013 lät Naturvårdsverket forskare på Karolinska Institutet och Stockholms Universitet sammanfatta kunskapsläget kring medicinska effekter av buller, däribland flygbuller vilket redovisas i rapporten Environmental noise and health.

• Rapport: Environmental noise and health

2018 kom WHO med en riktlinje med hälsobaserade bullerriktvärden för Europa. WHO tog fram riktvärden för buller från vägtrafik, spårtrafik, flygtrafik, vindkraftverk och nöjesaktiviteter såsom att lyssna på musik i hörlurar.

Underlaget till WHO:s riktlinjer är en omfattande syntesstudie där man vägt samman resultaten från ett stort antal miljömedicinska studier genomförda under perioden 2000 – 2015. Där framkom tydligt att flygbuller uppfattas som mer störande än annat trafikbuller och att flygbuller kan leda till ett flertal negativa hälsoeffekter. I tabellen nedan visas vid vilken ljudnivå en viss störning uppstår och hur starka samband man kunnat se i de studier som ingått i underlaget. Ett svagt samband innebär inte att den verkliga risken för negativ hälsopåverkan är låg utan att antalet studier varit få eller att resultaten varit otydliga, vilket kan bero på att antalet personer delaktiga i studien varit få.

* Lnight är den ekvivalenta ljudnivån över nattperioden, kl 22 – 06.

För sömnstörning var WHO:s utgångspunkt att ett riktvärde skulle sättas där 3 procent av en population upplever sig mycket sömnstörda men de studier som fanns att tillgå gick inte ned till så pass låga nivåer, därför fick man stanna vid 40 dBA Lnight där 11 procent upplever sig mycket sömnstörda.

• Länk till WHO:s rapport

WHO:s rapport har mött viss kritik för att flera av de flygplatser som ingått i syntesstudien genomgick förändringar under de perioder då studierna genomfördes då en förändrad ljudbild i sig kan orsaka en ökad grad av störning. Detta kan vara ofrånkomligt i sådana här sammanhang då det ofta är vid större förändringar som krav ställs på att miljömedicinska utredningar ska utföras. Man kan också konstatera att flertalet av de flygplatser som ingår i underlaget är betydligt större än de flesta svenska flygplatser. Naturvårdsverket låter därför under 2020 Karolinska Institutet gå igenom WHO:s rapport och bedöma hur resultaten står sig för svenska förhållanden. Karolinska Institutet kommer i första hand att titta på delarna rörande sömnstörning.

Flygbuller och markbuller

Flygbuller definieras som buller från flygplan i luften och startande och landande flygplan på rullbanan. Flygplatsverksamheter omfattar ofta även andra bullrande verksamheter, detta brukar ofta benämnas som markbuller. I markbuller inkluderas bland annat buller från taxande flygplan, uppställda flygplan med APU (en hjälpmotor för elproduktion), snöröjning, halkbekämpning och andra flygplatsfordon, motorkörning samt buller från fasta installationer på terminalen och andra byggnader inom flygplatsområdet. 

Markbuller bedöms som industri- och verksamhetsbuller och har andra riktvärden än flygbuller.

Naturvårdsverket har tagit fram vägledning om industri- och annat verksamhetsbuller:

• Vägledning om industri- och annat verksamhetsbuller

Bullerberäkningar och mätningar

Naturvårdsverket, Transportstyrelsen och Försvarsmakten har tillsammans tagit fram rutiner för att säkerställa att flygbuller-beräkningar utförs på ett bra och enhetligt sätt. Myndigheterna har enats om principer för kvalitetssäkring av flygbullerberäkningar och att ECAC-dokument 29 ska vara utgångspunkten för flygbullerberäkningar i Sverige.

Syftet med kvalitetssäkringsarbetet är att beräkningarna så långt som möjligt ska standardiseras. Målet är att skapa ett enhetligt och hållbart system för flygbullerberäkningar som ska vara underlag för miljöprövningar av flygplatser och fastställelse av fysiska planer kring flygplatser.

• Kvalitetssäkring av flygbullerberäkningar (pdf på transportstyrelsen.se)

Flygbullernivåer (FBN) vid flygplatser bör beräknas och redovisas för aktuell respektive prognostiserad flygtrafik. Även maximalljud-nivåer, dvs nivåerna från det bullrigaste flygplans- och helikopter-typen som regelmässigt flyger till och från flygplatsen, bör beräknas. Dessa bullernivåer ska redovisas till prövnings- och tillsynsmyndigheterna och redovisningen bör även innehålla information om nivåernas statistiska fördelning och förekomst-frekvens samt när nivåerna förekommer.

Bullermätningar kan utföras i vissa fall och t.ex. då tillståndet innehåller villkor om detta eller för att verifiera beräknade värden efter upprepade klagomål. Det finns flera vedertagna mätmetoder för flygbuller, exempelvis Nordtest ACOU 075 eller ISO 20906:2009.

Frågor och svar om flygbuller

Naturvårdsverket har sammanställt vanliga frågor och svar kopplade till flygbuller och våra vägledningar rörande flygbuller.

• Frågor och svar om flygbuller